Лібералізація візового режиму Україна-ЄС: оцінка Україні

 

”План Дій з лібералізації візового режиму, прийнятий на самміті ЄС-Україна є успіхом для України, оскільки Києву вдалося отримати визначення умов і критеріїв, виконання яких дозволить Україні подати заявку на скасування віз ЄС для своїх громадян.

 

Коли Віктор Янукович став президентом, Україна прийняла та підготувала ряд ключових правових актів, які наблизили її до європейських стандартів у галузі управління кордонами та міграцією. Однією з сильних сторін Києва є його відносно добре реформована прикордонна служба. Крім того, рівень незаконної транзитної міграції через територію України скорочується, і наразі менше українців намагаються в’їхати чи залишитися в ЄС нелегально. Крім того, Київ має ефективно реалізовану угоду про реадмісію між Україною та ЄС.

 

Найважчим завданням для України стане спроможність відповідати очікуванням ЄС щодо цінностей, стану української демократії та верховенства закону. Окрім цього, основною перешкодою на шляху розвитку України та її модернізації залишається проблема корупції; слабкі суди з неефективною судовою системою. Основне зобов’язання нової міграційної служби, що лише формується в даний час, буде полягати в створенні системи цивільної реєстрації, контролю і регулювання перебування іноземних громадян. Також відзначимо відсутність значного прогресу України у питанні запровадження біометричних паспортів.

З цих причин, повне скасування віз здається довгостроковою перспективою, особливо враховуючи те, що багато країн ЄС самі зіткнулися з проблемою інтеграції мігрантів, досить скептично ставляться до подальшого скасування кордонів з їх східними сусідами для вільного пересування людей. У найближчому майбутньому, якщо Україна виконає деякі з вимог, встановлених ЄС, вона зможе домогтися поглиблення спрощень, пов’язаних з візовим режимом, які були введені в дію з 2008 року.

 

 

Україна отримала відносно стандартний документ, який встановлює досить жорсткі вимоги в п’яти ключових сферах: безпека документів, включаючи біометричні дані, незаконна міграція, включаючи реадмісію, громадський порядок та безпека, зовнішні відносини та основні права.

 

Новим є поділ цих вимог на дві групи. Документ виділяє вимоги, пов’язані з введенням відповідних правових змін та підготовки реформ, з одного боку, та  вимоги, пов’язані з фактичною реалізацією цих реформ – з іншого.

 

Здатність України виконувати умови другої категорії буде залежати від рішення Європейської комісії і Ради. Це положення Плану дій знижує шанси України на отримання безвізового режиму  найближчим часом, оскільки воно повинне пройти через довгостроковий процес прийняття рішень в інституціях ЄС, а також отримати початкове схвалення інституцій ЄС.

 

Іншою новацією Плану Дій є оцінка Європейської Комісії, яка стосувалась прогресу України у поєднанні з оцінкою того, як лібералізація візового режиму може вплинути на безпеку ЄС в контексті ризиків нелегальної міграції з України. Ця умова відображає скептицизм багатьох держав ЄС щодо скасування візового режиму для України.

 

 

Сильні сторони України – її переговори з ЄС, які перш за все демонструють її політичну волю (Київ скасував візи для громадян ЄС ще в 2005), її ефективність в законодавчій роботі, її відносно ефективна прикордонна служби, і зменшення нелегальної міграції до ЄС. Крім того, Києву вдалося виконати зобов’язання угоди про реадмісію з ЄС, яка вступила в повну силу з 1 січня 2010 року.

 

Протягом останніх десяти місяців, з того моменту, коли Янукович прийшов до влади, Україна підготувала ряд ключових правових актів, які наблизили її до європейських стандартів у галузі управління кордонами та міграцією. Стратегія інтегрованого управління кордонами була підготовлена і пройшла швидкими темпами завдяки парламенту. Це є основним стратегічним документом, який дає можливість Україні відійти від пострадянської системи прикордонного контролю і приєднатися до чотирирівневої моделі управління кордонами, що використовується в ЄС.

 

Відповідні поправки до законодавства були також спрямовані на вихід із законодавчої стагнації навколо міграційної служби. Згідно Президентського указу, що був покликаний реформувати інститути центральної влади в Україні, було створено Державну міграційну службу (при Міністерстві внутрішніх справ), яка б займалася виконанням робіт у галузі політики громадянства, імміграції, реєстрації та надання притулку.

 

Новий уряд також ухвалив поправки до законодавства та інституційні зміни, пов’язані із захистом персональних даних, які були необхідні для запуску процесу видачі біометричних документів.

 

Україна також може похвалитися відносно добре реформованою та ефективно керованою Державною прикордонною службою, що змогла уникнути політичних струсів/хитань і частих організаційних змін. За останні п’ять років, прикордонні війська, підтримані програмами допомоги ЄС, були реформовані достатньо ефективно.

 

Практичним аргументом українських прагнень до безвізового режиму з ЄС стало поліпшення міграційної ситуації. Протягом останніх декількох років потік незаконної транзитної міграції через Україну зменшився, а число людей, затриманих за незаконний перетин кордону, неухильно знижується. У 2008 році, прикордонною службою  було затримано 4800 людей, які намагались незаконно перетнути кордон, в 2009 році їхня кількість скоротилась до 3600, а в перші вісім місяців 2010 року становила 1800 осіб.

Крім того, менше українців намагаються незаконно в’їхати чи залишитися в ЄС. Це відбувається в основному за рахунок збільшення шансів отримання правового статусу в країнах ЄС (кампанії з регуляризації мігрантів були проведені в Південних європейських державах, а також у Польщі та Чеській Республіці, які спростили свої правила, що стосуються трудової зайнятості іноземців).

 

Наближення рівня відмов до контрольної позначки 3% вважається фактором на користь візової лібералізації. Оскільки у 2009 році рівень відмов складав 5% від всіх віз, – це можна розглядати як один із позитивних показників зниження ризиків у сфері безвізового руху України з ЄС.

 

Після року повної дії угоди про реадмісію між Україною та ЄС, можна констатувати, що Київ виконував цю угоду без особливих проблем, як було відповідно зазначено в Плані дій. Україна може завдячувати цій ефективності, яка була зумовлена тим, що відносно невелика кількість людей підлягали реадмісії з ЄС, тим не менше Київ визнав переважну більшість з них.

 

Слід зазначити, що угода про реадмісію, яку підписала Україна була дуже сприятливою для ЄС. Серед іншого, Україна погодилася прийняти назад тих іммігрантів, які незаконно залишилися на території ЄС, навіть якщо вони покинули Україну на законних підставах.

 

 

Найважчим завданням для України буде відповідність очікуванням ЄС щодо цінностей, стану української демократії та верховенства закону. Деякі небезпечні явища, такі як обмеження політичного плюралізму, концентрація влади в руках президента, і використання правоохоронних органів і судів у політичній боротьбі не залишилися непоміченими.

 

Хоча критерії, що стосуються верховенства права та незалежності судової влади не відносяться конкретно до Плану дій, Київ має принципово реконструювати свою правову систему, якщо хоче ефективно співпрацювати з державами-членами ЄС у питаннях, що стосуються кримінальних справ.

 

Така перебудова буде включати підвищення кваліфікації суддів, зміну правової системи, яка в даний час базується в основному на правилах (а не на законах, прийнятих парламентом), поліпшення неефективної судової системи та реформування прокуратури.

 

Хоча в законі України зазначено, що максимальний термін затримання нелегальних іммігрантів в Україні без пред’явлення звинувачень становить 72 години, їх часто тримають набагато довше без дозволу суду.

 

Більшість українських політиків визнають, що корупція залишається основною перешкодою для розвитку та модернізації України. У ході засідання антикорупційного комітету в жовтні 2010 року, Президент України Віктор Янукович заявив, що корупція є загрозою національної безпеки. Корупція широко поширена, як і адміністративна корупція, з якою щодня стикаються громадяни, і так звана "велика" корупція, де політика як бізнес.

 

У 2010 році в рейтингу, складеному компанією Transparency International, Україна зайняла 134 місце серед 179 обстежених країн за індексом сприйняття корупції. Поки, як виявляється, політичної волі не достатньо, щоб довести справжність намірів уряду по боротьбі з цим явищем. Київ не в змозі виконати свої зобов’язання для отримання членства в Групі держав по боротьбі з корупцією (ГРЕКО). За кілька років Україна не змогла прийняти антикорупційне законодавство.

 

Основним завданням нової міграційної служби буде створення системи державної реєстрації іноземців, видачі посвідки на проживання, надання статусу біженця, моніторингу міграційної ситуації та координації міграційної політики в той час, коли її контролюючий орган (Міністерство внутрішніх справ) залишається не реформованим, тобто бюрократичною установою поліцейського типу, яка зосереджена на боротьбі з незаконною міграцією, а не на легалізації мігрантів.

 

Україна тепер буде стикатися з такими проблемами, як затримки в наданні статусу біженця, інтеграція мігрантів, висилка небажаних осіб, та надання тимчасового проживання для мігрантів, які не можуть або не повинні бути повернені додому.

 

Це також значить, що український уряд повинен докласти дуже багато зусиль у підготовці державної міграційної стратегії, яка повинна набути статусу правового акту. Міграційна система України, здається, не буде непохитною, і її буде важко врегулювати одним правовим актом. В даному випадку було б краще прийняти політичний документ на урядовому рівні.

 

Україна відстає від таких країн, як Росії, Білорусія та Молдова щодо введення біометричних документів. У 2011 році уряд ухвалив план для впровадження біометричних паспортів. Проте, Україна все ще перебуває на початковій стадії процесу, в той час як наявність біометричних паспортів, є необхідною умовою для можливості безвізового в’їзду українських громадян до країн ЄС.

 

Ще однією проблемою є відсутність електронної системи з базою даних, що повинна містити інформацію про іноземних громадян, візи та перетин кордонів, яка буде доступна для всіх відповідних служб та установ.

 

 

Відразу ж після самміту Україна-ЄС, президент Янукович заявив, що Україна зможе задовольнити вимоги, встановлені Планом дій ще в першій половині 2011 року. Це здається неможливим, враховуючи неготовність України виконати жорсткі вимоги, визначені Планом Дій.

 

Крім того, документ передбачає, що перша оцінка прогресу Києва буде зроблена всередині 2011 року.

 

Слід також мати на увазі, що багато країн ЄС несприятливо налаштовані щодо ідеї подальшої візової лібералізації, так як їм важко впоратися з інтеграцією мігрантів, і вони не хочуть приймати більше мігрантів.

 

Нарешті, ще однією країною, яка прагне безвізового режиму з ЄС є Росія, чия перевага над Україною – її потужний вплив на деякі країни ЄС. Вона має більш низький рівень відмов у видачі віз консульськими установами країн-членів ЄС. Росія може також похвалитися ефективністю роботи міграційної служби та запровадженням біометричних паспортів.

 

Це означає, що на зламі 2012 року, Україна повинна бути готова представити виконання першої групи вимог, встановлених Планом дій, які пов’язані з введенням відповідної поправки в законодавство та підготовкою реформ. Отже, якщо початкова оцінка прогресу України буде позитивною, то уряд Києва, можливо, отримає шанс продовжити діючу угоду про спрощення візового режиму.

 

Наприклад, період спрощення візового режиму для певних категорій осіб може бути продовжений, у той час як кількість документів, необхідних для отримання візи може бути скорочена, а візові збори – знижені.

Спеціальні лібералізовані візові правила для перетину кордону можуть бути застосовані під час чемпіонату Європи з футболу в 2012 році. Такі рішення можуть бути ухвалені державами-членами ЄС, так як вони не збільшують ризики міграції та вітають європейські прагнення України.

 

Повне скасування віз протягом найближчих кількох років не є утопічними перспективами. Міграційна ситуація в Україні має тенденцію до стабілізації, в той час як її прогрес у сфері захисту кордонів і системи управління міграцією є значним.

 

З точки зору Києва, вкрай важливо – переконати ЄС, що Україна серйозно налаштована боротися з корупцією, і що європейські правоохоронні органи і суди можуть знайти надійних партнерів в Україні, які будуть діяти у відповідності до аналогічних стандартів.”