Можливо, комусь і некомфортно усвідомлювати, що Україна наразі відстає від цієї адріатичної країни у справі європейської інтеграції, але це – незаперечний факт. З грудня 2010 року громадяни Албанії подорожують до країн Шенгенської зони без віз. Без зайвих ревнощів варто уважно поглянути на “безвізовий” досвід Албанії, тим більше, що він виявив низку проблем, характерних для деяких “молодих демократій”, які вочевидь не оминути й Україні.
Гледіс Джипалі, Блерта Хокха, Європейський рух Албанії
Європейська Комісія та уряд Албанії: два роки структурованої взаємодії
Головний урок Албанії: процес візової лібералізації матиме системні позитивні наслідки для суспільства лише у випадку, якщо він сприятиме запровадженню нових успішних практик урядування, а також зумовить позитивний тиск суспільства на уряд з метою збільшення підзвітності та удосконалення його діяльності
Після запровадження Дорожньої карти з візової лібералізації у країнах Західних Балкан, уряди були зобов’язані надавати оціночні звіти щодо відповідності стандартам, визначених Дорожньою картою. В деяких країнах перед поданням звітів до Брюсселю їх обговорювали в парламенті та залучали до розгляду громадськість, в той час як в інших, в тому числі в Албанії, уряди вирішили не оприлюднювати звіти і не залучати до процесу інші установи, окрім органів виконавчої влади.
Зі свого боку, Європейська Комісія надала відповідь кожній країні у формі Оціночних доповідей, які були обговорені на засіданні Ради ЄС з Західних Балкан (COWEB). Оціночні доповіді виділили окремі етапи прогресу країн Західних Балкан.
На той час, у 2009 році, Македонія досягла найбільших успіхів у цьому процесі, наступними були Сербія та Чорногорія. Після декількох обмінів звітами та оцінками сторін, у липні 2009 року, Європейська Комісія звернулась до Ради ЄС із пропозицією скасувати візовий режим з Македонією, Чорногорією, Сербією та Албанією. Тим часом, Косово1 занесли до негативного списку Шенгену.
У листопаді 2009 року Рада міністрів ЄС вирішила скасувати візовий режим з трьома вищезазначеними країнами. Таке рішення набуло чинності 19 грудня 2009 року. Що стосується Албанії та Боснії і Герцеговини, які на той час ще не виконали всіх проміжних етапів, Європейська Комісія продовжувала моніторинг стану виконання через діяльність експертних місій у 2010 році.
При уважному розгляді проміжних етапів, визначених у Дорожній карті, стає очевидним зв’язок даного документу із загальним процесом демократизації країни. Більше того, від передбачає здійснення конкретних реформ у таких сферах, як: громадський порядок та безпека, боротьба з корупцією, організованою злочинністю та контрабандою, безпека ідентифікаційних документів, що містять біометричні дані, інтегроване управління кордонами, нелегальна імміграція, а також зовнішні зносини та фундаментальні права.
Що стосується зусиль уряду Албанії, докладених до виконання проміжних етапів Дорожньої карти, підхід державних установ значною мірою не відрізнявся від політичних традицій в країні.
Процес характеризувався недооцінкою принципів прозорості і публічності усього процесу. У сусідніх країнах, наприклад Македонії, різноманітні організації публічно коментували оціночні звіти.
В Албанії загалом не приділяли належної уваги громадській оцінці чи позиціям представників неурядового сектору щодо різних етапів процесу або змісту документів, якими уряд обмінявся з Комісією.
Процес виконання критеріїв зазвичай коментували різноманітні політики, виходячи з власної кон’юнктури, а не з метою об’єктивного інформування громадськості, особливо під час виборчої кампанії в червні 2009 року.
Як правильно зазначив західний дипломат, “політичні сили Албанії надмірно спекулювали питанням візової лібералізації. Воно перетворилось на іграшку для політиків”2. Таким чином, громадяни не володіли повною інформацію про реформи, що відбувались в країні.
Інший аспект, пов’язаний з інформуванням про успіхи країни в процесі виконання, стосується підходу уряду Албанії до залучення неурядових експертів до планування та виконання реформ і стратегій.
Саме багаторічна робота над досягненням вищих стандартів у таких важливих сферах як боротьба з корупцією, організованою злочинністю чи контрабандою, зумовлює необхідність залучення незалежних експертів до розвитку та імплементації реформ і стратегій у вищезазначених сферах. Залучення неурядових організацій до процесу лібералізації візового режиму в Албанії було обмеженим. Здебільшого до процесу долучились НУО, які працювали у сфері прав людини, і їх діяльність була незамінною (наприклад, у боротьбі з торгівлею людьми, інтеграції осіб, що перебувають у соціально несприятливому середовищі тощо).
Вже той факт, що органи державної влади під час опитування згадують єдиний приклад залучення громадянського суспільства до цього процесу, а саме внесок у підготовку Закону про боротьбу з дискримінацією, ухваленого напочатку 2010 року, доводить, що консультації були досить вузькоспеціальними. Тим не менше, обмежену участь неурядових експертів у процесі не потрібно сприймати як їх свідоме виключення з процесу прийняття рішень щодо лібералізації візового режиму. Натомість, таку ситуацію можна вважати продовженням традиції прийняття рішень “згори – вниз”, що існує в Албанії.
Потреба високого темпу, необхідного для виконання етапів процесу лібералізації візового режиму, є іншою причиною, що обмежувала залучення неурядових організацій. Багато рішень прийнято в умовах браку часу, зі зривом визначених термінів, які передбачали проведення розширених консультацій, притаманних для демократичного суспільства.
Зустрічі з представниками громадянського суспільства, проведені окремими міністерствами, зазвичай були формальними. Часто їх проводили в останні дні перед візитом експертів Комісії, тому консультації не були ефективними. Проте потрібно наголосити, що у випадку залучення більшої кількості учасників до планування та імплементації стратегій і реформ на шляху до візової лібералізації, цей процес міг стати більш демократичним, але навряд чи швидшим, оскільки збільшення кількості консультацій означає збільшення кількості формальних процедур.
Оглядаючись назад, очевидно, що на початку процесу візової лібералізації (навесні 2008 року), уряд Албанії дещо уповільнено проводив необхідну роботу для отримання безвізового режиму, незважаючи на заохочення Європейського Союзу до досягнення певних стандартів. Видається, що лишень «потрясіння, зумовлене відривом групи трьох країн Західних Балкан3 у липні 2009 року», пробудило суспільство Албанії і люди усвідомили, що швидкість змін не є достатньою. Таке становище було стимулом для початку більш ефективної співпраці урядових установ Албанії, які пришвидшили роботу з вересня 2009 року.
Однак, крім звичайної байдужості, очевидної на початку здійснення необхідних проміжних етапів, на відміну від підходу сусідніх країн, зокрема Сербії або Чорногорії, Албанія зіштовхнулась із об’єктивними труднощами, які сповільнили роботу держави.
Зокрема, на додаток до браку політичної волі у відповідь на виклики реформ, країні бракувало адміністративного потенціалу.
“Я переконаний, що процесом лібералізації візового режиму можна набагато краще керувати. Проте краще управління вимагає більшого потенціалу, включно із більшою кількістю тренінгів, ресурсів та фінансів”, -зазначив західний дипломати у Тірані.4
Установи Албанії виконували проміжні етапи Дорожньої карти через окремі стратегії та плани дій. Звичайно, на етапі ухвалення необхідної законодавчої бази рішення приймалися безперешкодно, проте під час виконання конкретного плану не завжди виділявся належний бюджет і надавалась достатня інформація. Різноманітним стратегіям бракувало злагодженості та послідовності.
Певним чином, через відсутність чіткого бачення механізму реалізації дій, визначених в документі, Албанії не вдалось досягнути визначених стандартів в окреслені терміни. Більше того, албанська традиція ведення політики здебільшого полягає у реалізації заходів поспішним, поверхневим методом, і часто зумовлена короткостроковими зобов’язаннями, прийнятими внаслідок здійснення зовнішнього тиску.
Всі вищезазначені фактори пояснюють вимогу інституцій ЄС надати переконливі докази досягнень Албанії у виконанні проміжних етапів Дорожньої карти.
Проте 2010 рік відзначив істотну мобілізацію установ Албанії для пришвидшення імплементації законів та здійснення інших заходів. Як результат – були реалізовані важливі кроки у виконанні проміжних етапів візової лібералізації.
Крім цього, також потрібно згадати наочну готовність установ до співпраці, визначивши процес лібералізації візового режиму пріоритетом для нації. З точки зору інституційної взаємодії, очікувалось, що установи, які забезпечували координацію, відіграватимуть активнішу роль. Наприклад, Асамблея (парламент) Албанії повинна бути дієвою під час моніторингу роботи установ, які звітували їй про перебіг процесу лібералізації візового режиму.
На рівні політичних зобов’язань, потрібно відзначити ухвалення 11 березня 2010 року Асамблеєю Албанії Резолюції на підтримку процесу лібералізації візового режиму.
До того ж, 12 листопада 2009 року Європейський Парламент та Рада міністрів ЄС оголосили спільну заяву, яка підтвердила політичну волю скасувати візовий режим для громадян Албанії та Боснії і Герцеговини, після того як Європейська Комісія оцінить, які проміжні етапи вже виконано, а які проблеми потрібно негайно розв’язувати.5
Протягом всього процесу лібералізації візового режиму Європейський Парламент підтримував та активно заохочував Раду міністрів ЄС та країни Західних Балкан якнайшвидше завершити цей процес.
Нарешті, більш систематичні зусилля влади Албанії у 2010 році були відзначені у наступних звітах установ та позитивних оцінках експертів по завершенню окремих робочих місій.
У травні 2010 року Комісія звернулась із Пропозицією до Європейського Парламенту та Ради міністрів скасувати візовий режим з Албанією та Боснією і Герцеговиною за умови виконання спірних індикаторів (benchmarks).
Питання стосувались: розвитку стратегії та політики на підтримку реінтеграції албанських громадян, які повернулись після проживання за кордоном; посилення спроможностей правоохоронних органів та ефективної імплементації законодавчої бази щодо боротьби з організованою злочинністю та корупцією, включно із виділенням достатніх людських та фінансових коштів, а також ефективної імплементації правової структури у сфері конфіскації майна організованих злочинних груп.
Уряду Албанії надали декілька місяців (літо 2010 року) на виконання проблемних індикаторів. Після здійснення конкретних заходів, уряд підготував детальний звіт в кінці червня 2010 року. Пізніше, у липні, служби Комісії організували останню технічну місію, що складалась із експертів, частково делегованих державами-членами ЄС. В результаті роботи місії, на початку вересня 2010 року, органам влади Албанії надали подальшу інформацію.
7 жовтня 2010 року Європейський парламент більшістю проголосував за лібералізацію візового режиму з Албанією і Біг (тобто за скасування віз – прим. ред.). Незважаючи на деякі чутки та побоювання, висловлені окремими членами ЄС, зокрема Францією, щодо можливих міграційних потоків після лібералізації візового режиму, 8 листопада 2010 року процедуру спільного прийняття рішень завершили одностайним голосуванням Ради міністрів ЄС. У свою чергу Європейська Комісія запевнила уряди держав-членів ЄС, що після скасування віз здійснюватиме постійний моніторинг ситуації та навіть використає механізми контролю, що з часом дозволить повторно ввести візовий режим у випадку збільшення міграційних потоків до держав-членів ЄС.6
Рішення скасувати візовий режим з Албанією та Боснією і Герцеговиною набуло чинності 15 грудня 2010 року (наступного дня після публікації у Офіційному віснику Європейського Союзу).
Отримані уроки
Без сумніву, за два роки процес лібералізації візового режиму значно вплинув на відносини між установами ЄС і органами влади Албанії, неурядовими організаціями і громадськістю загалом. Завдяки чітким вимогам до реформ, органи державної влади змушені були змінити ттрадиційну практику, згідно якої вважалося, що «бонуси від міжнародних організацій будуть надані завдяки запевненням, що робота проводиться», на підхід до реформ, спрямований на результати. Насправді, два роки потреби виконання інтенсивних реформ змусили уряд пришвидшити політичний процес та процес прийняття рішень у сфері законодавчих ініціатив і практичних дій, користуючись поясненням: «це заради безвізового режиму».
Проте установи ЄС та інші учасники процесу мають усвідомити, що означає виконання реформ за рекордно короткий час у країні із стійкою традицією керівництва «згори-вниз». Незважаючи на те, що ухвалено велику кількість законодавчих актів та стратегій, через «поспіх», з яким це було зроблено, було б перебільшенням визнати, що процес лібералізації візового режиму сприяв демократизації та плюралізації процесу прийняття рішень в Албанії, або зумовив створення більш якісного та дієвого законодавства.
Позитивним є те, що процес лібералізації візового режиму сприяв утвердженню прямих контактів між громадянським суспільством країни та експертами і установами ЄС. Насправді, протягом кожної робочої місії, експерти ЄС проводили зустрічі з НУО, які працюють у сферах, що підлягають реформуванню. Такий досвід потрібно врахувати для розбудови більш стійких та прямих каналів спілкування з ЄС в майбутньому. Звичайно, громадянське суспільство Албанії має вагомий потенціал впливу на інтеграційний процес, зокрема через незалежну експертизу та участь у плануванні політики уряду, а також через моніторинг та/або лобіювання у установах ЄС.
З часу скасування віз суспільство Албанії має реалістично та відповідально ставитись до переваг та умов безвізового режиму.
Уникаючи спекуляцій та двозначностей щодо рівня свободи пересування у зоні Шенгену, громадяни повинні усвідомлювати, що безвізовий режим супроводжуються певними умовами, а повноваження консульських служб передані прикордонним пунктам контролю країн Шенгену.
Готовність держави та неурядових організацій інформувати громадян та вжити всіх можливих заходів для належної реалізації процесу, перетворюючи тему лібералізації візового режиму на історію успіху в очах громадської думки ЄС, повинна бути максимальною. Це робиться не тільки для того, щоб покласти край побоюванням та хвилюванням деяких держав-членів ЄС, але також з огляду на важливість цього кроку для суспільства Албанії.
Завершення процесу лібералізації візового режиму потрібно використати як можливість відзначити завершення довготривалої жорсткої ізоляції, зникнення розчарування та переконання громадян Албанії, що установи ЄС залишили країну напризволяще. Завдяки цьому процесу закладено початок належного ставлення під час подорожей до зони Шенгену, а також розвитку суспільства Албанії. Через зростання кількості контактів та обмінів з громадами західних країн, цей конкретний крок до ЄС повинен стати ключем не тільки для запровадження нових (найкращих) практик ведення справ в країні, але і збільшення тиску суспільства на уряд з метою удосконалити його діяльність та підвищити контрольованість і підзвітність.
Висновки та рекомендації
· Через введення конкретних умов процес лібералізації візового режиму змусив органи державної влади застосувати підхід, орієнтований на результати, а не дотримуватись зобов’язань суто на папері.
· Процес лібералізації візового режиму сприяв посиленню прямих відносин між установами ЄС та громадянським суспільством в Албанії. Цей досвід потрібно закріпити під час наступних етапів інтеграційного процесу.
· Однак установи ЄС, а також інші учасники процесу повинні також зважити на можливі особливості проведення важливих реформ за короткий час у країні із стійкою традицією керування «згори-вниз». Зокрема, потрібно зважити пропорцію якості та кількості законодавства та реформ.
· Завершення процесу лібералізації візового режиму покладе край жорсткій та довготривалій ізоляції. Це стане початком належного ставлення під час подорожей до європейських країн, справжнім вікном для розвитку албанського суспільства, як і інших країн, що здобувають безвізовий режим.
· Через зростання кількості контактів та обмінів з європейським суспільством, цей конкретний крок до ЄС повинен сприяти запровадженню нових успішних практик, а також зумовити позитивний тиск суспільства на уряд з метою збільшення підзвітності та удосконалення його діяльності.
· Органи державної влади повинні не тільки посилити імплементацію реформ та законодавчої бази, але і продовжити інформування громадян та проводити моніторинг дій для кращого контролю за ситуацією після скасування віз, тісно співпрацюючи з Комісією.
· Державні та неурядові учасники мають докласти максимальних зусиль для перетворення процесу лібералізації візового режиму на історію успіху. Цей крок є важливим не тільки для гідності та комфорту громадян, але він також служитиме прикладом успішної діяльності державних установ та повинен покращити імідж держави у державах-членах ЄС, від яких в майбутньому залежатиме (у деяких з них – через національний референдум) рішення про вступ Албанії до ЄС.
Завантажити дослідження в PDF форматі
1 Як окрему територію, а не як державу, оскільки Косово не визнано незалежною державою усіма членами ЄС. При укладанні Шенгенських списків раніше було створено прецедент проведення автономної візової політики щодо окремих територій, що є або невизнаними державами (Тайвань), або є частиною території інших держав зі спеціальним статусом (Гонконг) – прим. ред.
2 Інтерв’ю з західним дипломатом, Тірана, 10 лютого 2010 року.
3 Сербії, Чорногорії та Македонії – прим. ред.
4 Інтерв’ю із західним дипломатом, Тірана, 8 лютого 2010 року.
5 Див. веб-сторінку Європейської ініціативи стабільності: http://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=403
6 Такі заходи зумовила ситуація, коли у державах-членах ЄС, зокрема у Бельгії, збільшилась кількість шукачів притулку з Македонії та Сербії після лібералізації візового режиму з цими країнами у грудні 2009 року.
