За наявності політичної волі, законодавче забезпечення безвізового режиму між ЄС та Україною можна здійснити за один рік. Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України і громадська ініціатива «Європа без бар’єрів» у прес-центрі «Главреда» презентували результати дослідження законодавчого забезпечення руху до симетричного безвізового режиму між Європейським Союзом та Україною та поточні оцінки візової практики країн ЄС в Україні.
Про те, якого оновлення потребує законодавча база, а також про те, які перепони стоять на шляху її реформування, розповідали: член Спільного комітету експертів з питань імплементації Угоди про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС Олександр Сушко, директор Європейської програми Міжнародного фонду «Відродження» Ірина Солоненко та керівник ГО «Європа без бар’єрів» Ірина Сушко.
Олександр Сушко: «Протягом тривалого часу ми займаємося питаннями моніторингу візової політики і практики, а також виробляємо рекомендації для державних органів України з тим, щоб наблизити свободу пересування для українських громадян. Також ми намагаємося впливати на політичні рішення в країнах-членах ЄС, в європейських інституціях, щоб прискорити цей процес.
Під час свого першого візиту до Брюсселя у якості Президента України Віктор Янукович заявив про своє сподівання на те, що Україна зможе досягти безвізового режиму з ЄС протягом року. Ми не настільки оптимістичні, але, виходячи із наявного досвіду стверджуємо, що протягом року можна забезпечити принаймні законодавчий фундамент цього процесу, якщо буде продемонстрована відповідна політична воля, і депутати правлячої коаліції використають наявну парламентську більшість для ухвалення необхідного законодавства.
Для швидкого прогресу необхідно забезпечити ухвалення низки законів, і. водночас, рішучо утриматися від неадекватних законодавчих кроків у сфері міграційної політики, ініціатором яких останнім часом є, зокрема, член правлячої коаліції, народний депутат України від фракції ПР Смітюх Григорій Євдокимович (законопроекти «Про припинення дії Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб» (законопроект № 5526), та «Про внесення змін до Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» (разом з іншим народними депутатами – законопроект №6012)
Минулого року ми ініціювали дослідження в сфері законодавчого забезпечення – які закони, норми треба прийняти в Україні, щоб швидше отримати безвізовий режим, причому, не лише з Європейським Союзом, але і з іншими розвиненими країнами світу. Ми вивчали стан українського законодавства у всіх дотичних сферах, формулювали рекомендації і визначали законодавчі «прогалини», які треба заповнювати для того, щоб наше законодавче поле відповідало, принаймні, мінімальним стандартам і критеріям, які висуваються до будь-якої країни, яка хоче отримати безвізовий режим з Європейським Союзом.
В основу аналізу були покладені діючі документи Україна-ЄС, згідно яких Україна зобов’язалася модернізувати своє законодавство. Зокрема, це План дій Україна-ЄС у сфері юстиції, свободи і безпеки, ухвалений у 2007 році, а також так звані «дорожні карти», які Євросоюз надав позаминулого року країнам Західних Балкан, які також проходили цей шлях.
Одразу хочу застерегти: наші сьогоднішні рекомендації стосуються тільки законодавства. Безумовно, досягнення безвізового режиму також вимагає якісного виконання цього законодавства, імплементації, виконання низки реформ, які далеко виходять за межі компетенції Верховної Ради України.
Але сьогодні ми говоримо саме про законодавство, тому що «дірки» в ньому такі очевидні, що вони просто не дають рухати процес реформ у найбільш важливих сферах. Ми не можемо розпочати цілу низку суттєвих змін саме через те, що законодавство не дозволяє цього зробити, бо в ньому не передбачені відповідні процедури, а також гарантії, запобіжники, без яких неможливо здійснювати реформи.
Зволікання із ратифікаційними процедурами призвело до того, що деякі з угод, підписані Україною ще в 2005-2006 і навіть в 2001-2003 роках, ще не ратифіковані Верховною Радою. Ці конвенції та протоколи стосуються низки сфер – це вони регулюють міжнародну співпрацю правоохоронних органів, взаємодію у сфері боротьби з міжнародною злочинністю та адміністративними правопорушеннями. На нашу думку, незрозуміла позиція української держави і, зокрема, парламенту, які довгими роками ігнорують необхідність ратифікації цих документів.
Законодавчі зміни, насамперед, стосуються наступних найважливіших сфер.
Захист персональних даних. Законодавства у цій сфері в Україні немає взагалі. За даним напрямом Україна є унікальною в Європі і одною з небагатьох у світі. У нас не врегульовані надзвичайно чутливі теми, які мають впорядковувати, хто, у який спосіб, за якими процедурами може збирати персональні дані, як вони зберігаються, хто відповідає за їх несанкціоноване поширення тощо.
Це законодавство для нас важливе, тому що воно дотичне до сфери запровадження біометричних ідентифікаційних документів. Якщо не існує захисту персональних даних, то біометричні паспорти не будуть запроваджен.і Перехід до біометричних паспортів є безумовною вимогою для запровадження безвізового режиму, а Україна пасе задніх в цьому питанні, оскільки в Україні досі не видано жодного біометричного паспорту (на відміну від Росії, Молдови, Сербії, Албанії тощо). На цьому тлі зусилля наших дипломатів, які намагаються лобіювати безвізовий режим, виглядають приречено безпорадними, тому що перше питання, яке ставлять в Євросоюзі: «Скільки у вас вже видано біометричних паспортів»?
Технічно Україна готова до випуску біометричних паспортів – існують розроблені зразки, сертифіковані належним чином, існують виробничі можливості, які дозволяють ці паспорти виробляти. Але законодавче поле абсолютно не готове.
Ми хочемо застерегти наших законодавців від подвійної роботи, тому що той законопроект, який пройшов перше читання у червні минулого року (№ 2237) , не відповідає європейським стандартам, і якщо його ухвалити в другому читанні, його все одно доведеться переробляти, тому що він не враховує базові засади сучасного європейського законодавства про захист персональних даних.
Міграційне законодавство. В цьому сенсі Україна теж є надзвичайно відсталою. В Україні немає ані сучасного концептуального міграційного законодавства, ані прикладного. З одного боку, у нас немає законодавчо визначених цілей і засад міграційної політики, з другого боку, немає інституцій, які спроможні цю політику виконувати. Тому ми пропонуємо ухвалити як мінімум два засадничі закони: концептуальний Закон «Про основи державної міграційної політики» і Закон про Державну міграційну службу, який легітимізує відповідний орган і врегулює його повноваження.
Минулого року Постановою Кабміну було започатковано Державну міграційну службу, однак Президент заветував цю постанову, пославшись на норму Конституції про те, що такі питання можуть регулюватися не постановами Кабміну, а виключно законами. Можна дискутувати щодо доречності такої позиції Президента України, але ми підтверджуємо, що дійсно, оптимальним способом врегулювання цього питання було б ухвалення Закону про Державну міграційну службу.
Що стосується концептуального закону про основи міграційної політики, у нас є неприємний досвід. Дуже багато разів уряд розробляв ці законопроекти, вони вносилися в парламент. У Верховній Раді, де номінально існувала коаліція, хоча насправді це була коаліція меншості, і не вистачало політичної волі для того, щоб ухвалити відповідний урядовий законопроект. Він був не ідеальний, але він поступово поліпшувався. У вересні минулого року було внесено ще один перероблений урядовий законопроект, але в парламент не спромігся його ухвалити. Навпаки, відбулось ухвалення 16 лютого 2010 року в першому читанні альтернативного, депутатського, законопроекту. За висновками як незалежних експертів, так і науково-експертного управління самої Верховної Ради, цей законопроект є надзвичайно слабким. Він більше нагадує публіцистичну статтю, ніж закон України. Якщо вже цей закон прийнято в першому читанні, то треба дуже серйозно братися за його доопрацювання і суттєво врахувати в ньому напрацювання урядового законопроекту.
Охорона кордонів. В 2006 році був виданий Указ Президента, який регулює концепцію розвитку Державної прикордонної служби, але цей Указ має тягнути за собою ухвалення цілої низки законів. З того часу в Україні ухвалений тільки один закон, який стосується режиму перетину кордонів: Про прикордонний контроль від 05.11.2009 №1710-VI. Цей закон дає відповідь лише на вузьке коло питань, тоді як широке поле, яке стосується так званого інтегрованого управління кордонами, залишається неврегульованим.
Отже, українське законодавство за такими напрямками, як міграційна політика, безпека документів, захист персональних даних, управління кордонами є не адекватним сучасним реаліям взагалі і критеріям скасування віз з боку ЄС зокрема. Причому, прогалин настільки багато, що українській стороні надзвичайно важко ставити питання про безвізовий режим як на переговорах з ЄС, так і всередині країни – неможливо поставити перед міністерствами і відомствами відповідні завдання, якщо відсутнє законодавство. Тому ми звертаємося із закликом до народних депутатів України звернути увагу на це питання, оскільки вони дуже часто заявляли про те, як вони хочуть досягти безвізового режиму з ЄС.
Ми пропонуємо народним депутатам зараз, враховуючи наявність офіційно оголошеної коаліції, нового уряду взяти до розгляду наші рекомендації. Насправді, це не так багато – це порядку трьох-чотирьох десятків законодавчих актів різного характеру, із яких половина – це ратифікаційні документи. За рік їх можна прийняти – була б політична воля.
Повний текст наших рекомендацій із переліком відповідних законодавчих актів можна отримати на сайті Громадської ініціативи «Європа без бар’єрів» – тут.
Ірина Солоненко: «Я представляю Міжнародний фонд «Відродження». Ми вже кілька років поспіль підтримуємо громадські ініціативи, спрямовані на належне виконання вже чинних домовленостей між Україною та ЄС щодо спрощення оформлення віз, а також громадських ініціатив, які спрямовані на адвокацію запровадження безвізового режиму, а також подолання інших бар’єрів між людьми в Україні та ЄС.
Ми вважаємо, що вже варто перейти від звинувачень Європейського союзу в тому, що він не готовий надати Україні безвізовий режим, до того, щоб вимагати від української влади здійснення реформ, які потрібні для того, щоб Україна могла реально претендувати на безвізовий режим
Протягом найближчих двох років ми плануємо зосередитися на підтримці таких громадських ініціатив, які будуть адвокатувати здійснення відповідних реформ з боку влади в Україні.
Соціологічні опитування Фонду «Демократичні ініціативи» показали, що 14% українських громадян подорожують до країн Європейського союзу, США і Канади. Це досить великий відсоток, і це – найбільш активні громадяни. Якщо ми мобілізуємо цих громадян разом зі ЗМІ і чинитимемо тиск на владу разом, то, думаю, можна буде досягти успіхів.
Отже, це те, на чому ми плануємо зосередитися у найближчі два роки. І хотілося б перейти від «діалогу глухих», який сьогодні нагадує діалог між Україною та Європейським союзом. ЄС каже: «Ви внутрішньо не готові до переходу до безвізового режиму». Ми кажемо: «Ви не готові нам надати безвізовий режим». Давайте сьогодні зосередимось на тому, щоб вимагати від української влади здійснити ті реформи, які дозволять нам порушувати питання про перехід до безвізового режиму».
Ірина Сушко: «Громадська ініціатива «Європа без бар’єрів» систематично здійснює моніторинг візової практики країн Європейського союзу і, зокрема, угоди про спрощення оформлення віз, яка вже два роки як виконується. Саме цю угоду було названо рік тому «великим розчаруванням для українських заявників», оскільки її положення в принципі фактично не працюють. Ми сьогодні можемо говорити про те, що її окремі статті виконуються лише частково, але постійно ми збираємо матеріал про те, яким чином і в яких рамках ця угода працює, де потрібно внести корективи для її ефективнішого виконання.
В рамках даної угоди було створено Спільний комітет експертів за участю представників України та Європейського союзу. Одержані результати досліджень ми передаємо до цього Спільного комітету, який, у свою чергу, інформує Європейську комісію щодо якості імплементації вищезгаданої угоди.
У жовтні 2009 року експерти Єврокомісії оприлюднили звіт, в якому вони вказують, де справді потрібно внести корективи для того, щоб угода про спрощення оформлення віз запрацювала ефективно.
Експерти Єврокомісії вказали на те, що потрібно переглянути і відкоригувати положення щодо переліку документів, які подаються заявником для підтвердження мети поїздки. За їхніми оцінками, дотримання саме цієї статті виявилося найбільш проблематичним. Керуючись принципом «сумніватись і перевіряти», консульські службовці найчастіше використовують своє право вимагати у заявника додаткових підтверджень намірів поїздки. Окрім цього, експерти Єврокомісії вказали, що необхідно внести відповідні зміни до положень про візовий збір. А саме – буде розширено перелік категорій громадян, які позбавляються необхідності сплати візового збору. Експерти також вважають, що необхідно поліпшити інформування заявників щодо тих положень, які виходять за межі компетенції угоди, тобто належать до внутрішнього законодавства кожної окремої країни ЄС. Також експерти Єврокомісії дійшли позитивного висновку, що практика видачі довгострокових віз (було визнано той факт, що практика мінімізації термінів віз – видавати візу на якомога коротший термін) є невідповідною букві і духу угоди про спрощення оформлення віз.
Тепер щодо наших рекомендацій. Поки скасування віз розглядається як більш-менш тривала перспектива, хоча і реальна, необхідні кроки в напрямі відчутної лібералізації видачі віз, реального поліпшення ефективності дії даної угоди. Вважаємо, що необхідно продовжити переговори про вдосконалення механізму дії даної угоди, в першу чергу, через запровадження чітких обмежень на список документів, які можуть вимагатися від заявника, і особливо щодо вимог розкриття всіх аспектів матеріального становища заявника, а також у доведенні так званої міцності зв’язків із батьківщиною, під що потрапляє все, що завгодно. Без вирішення цього питання на рівні внесення доповнень до угоди та змін відповідної практики більшість заявників не відчуватиме значних полегшень, і громада вважатиме угоду декларативним і неефективним інструментом.
Слід звести до мінімуму кількість можливих винятків із правил, які дозволяють консульствам затягувати розгляд візової заявки. І, звісно ж, варто передбачити норму, яка б надавала заявникам право подавати додаткові документи на візу у вигляді факсів чи сканованих документів. Бо консульські установи розміщені переважно у Києві, і у багатьох випадках для заявників, які, наприклад, їдуть із Сімферополя чи з іншого віддаленого міста або села, процес вирішення візового питання стає дуже тривалим і тяжким.
Експерти Єврокомісії у своїй оцінці імплементації угоди вказують на те, що домінуючим принципом у роботі консульських установ залишається вимога у заявника оригіналів документів, але вони кажуть і про те, що консульства мають право на власний розсуд запроваджувати практику копій документів факсом, або через іншу, уповноважену заявником, людину. Сподіватимемося на те, що консульські установи підуть на таку практику у найближчому майбутньому.
Бажано відійти від обов’язкової практики доведення заявником необхідності у майбутньому багаторазових візитів до ЄС, якщо попередня візова історія заявника свідчить про його реальну потребу у регулярних відвідуваннях країн-членів ЄС.
Виходячи із порівняльного аналізу даних незалежного моніторингу, проведеного «Європою без бар’єрів», ми дійшли висновку, що прогресивний потенціал угоди про спрощення оформлення віз або вичерпаний, або близький до вичерпання.
Потрібні нові істотні кроки вперед у лібералізації візової практики ЄС, але вони стануть можливими насамперед у випадку, якщо українська сторона зможе продемонструвати політичну волю до запровадження вищенаведених норм і правил, які давно вже стали загальноприйнятими у Європі, але залишаються нереалізованими в Україні.
