Даний матеріал був підготовлений в рамках проекту “Перспективи усунення візових режимів в країнах Східного партнерства”. Оскільки рух до безвізового режиму між Україною та ЄС вимагає якісного експертного супроводження та адвокаційної підтримки, громадською ініціативою “Європа без бар’єрів” було розпочато співпрацю з Європейською ініціативою стабільності (ESI), що має великий досвід діяльності в даній сфері. Пропонуємо вашій увазі експертний погляд керівника проекту ESI “Білий список Шенгену” Александри Штіглмайєр, яка розкриває алгоритм необхідних дій в напрямку скасування віз з країнами Європейського Союзу на основі успішного досвіду країн Західних Балкан. Публікується на основі доповіді, виголошеної автором на круглому столі «Перспективи усунення візових бар’єрів з боку ЄС для України та інших країн Східної Європи» проведеному «Європою без бар’єрів» 11 червня 2010 року в Києві.
Александра Штіглмайєр | Європейська ініціатива стабільності
Завдання цього аналізу полягає у доведенні трьох тверджень:
• Безвізовий режим є реальною та досяжною метою для України;
• Безвізовий режим не стане політичним подарунком від ЄС, його досягнення вимагатиме наполегливої роботи, але її можливо виконати;
• ЄС зацікавлений в тому, щоб Україна досягла успіху та відповідала вимогам безвізового режиму.
Для того, щоб це довести, варто згадати досвід Західних Балкан. Вони стали першими країнами, які отримали безвізовий режим в обмін на масштабні реформи у сфері правосуддя та внутрішньої політики. Такий підхід є моделлю для країн-учасниць Східного Партнерства.
Як все почалось? До війни у колишній Югославії, яка розпочалась у 1991 році, громадяни тодішньої СФРЮ мали змогу подорожувати до більшості європейських країн без віз. Проте разом із війною з’явились сотні тисяч біженців, які заполонили ЄС, а Балкани стали опорним пунктом організованої злочинності. У відповідь країни-члени ЄС ввели візові обмеження.
Як тільки останній конфлікт у колишній Югославії завершився (у 2001 році в Македонії), уряди нових країн, які утворились на території Західних Балкан, а також сусідня Албанія, почали звертатись до ЄС із проханням зняти візові вимоги. Громадяни цих країн потерпали від складного, виснажливого, а часто і принизливого процесу отримання візи для здійснення подорожі, і не хотіли миритися з цим.
Тим часом, ЄС створив Шенгенську зону та розробив спільну візову політику, тому країни Західних Балкан вже були змушені переконувати всіх держав-членів ЄС, що скасування візового режиму стане правильним кроком.
ЄС сказав «Ні». У ЄС остерігались нелегальних мігрантів та організованої злочинності із Балкан. Тоді, у 2003 році на саміті ЄС-Західні Балкани у Салоніках, ЄС пообіцяв, що Європейська Комісія разом із країнами Західних Балкан проведе обговорення реформ, необхідних для скасування візового бар’єру. Декларація Саміту описувала ці реформи як «основні реформи у таких сферах як посилення верховенства права, боротьба із організованою злочинністю, корупцією та нелегальною міграцією, а також посилення адміністративної спроможності під час здійснення контролю кордонів та безпеки документів».
Спочатку нічого не відбулось. Нічого не відбувалось роками. Нічого не відбулось навіть на фоні оголошення європейської перспективи для цих країн. Їх запевнили, що їх майбутнє лежить в межах ЄС, але в той же час ЄС ускладнював можливість візитів до ЄС для громадян цих країн.
Проте потім розпочались зміни. Перший крок був зроблений, коли ЄС започаткував переговори про угоди щодо полегшення візового режиму та реадмісії у 2006 році, майже одночасно такі переговори розпочались з Україною. Поєднання двох окремих питань – полегшеної візової процедури в обмін на реадмісію, якого так прагнув ЄС, стало важливим, оскільки надалі воно стало основою підходу до скасування візового режиму.
Паралельно покращувалась ситуація в Західних Балканах. Верховенство права поступово поверталось, а рівень організованої злочинності знижувався. Все більше держав-членів ЄС, а також Європейська Комісія усвідомлювали, що візові вимоги стали недоцільними.
Проте, вирішальним стало усвідомлення міністрами внутрішніх справ держав-членів ЄС, що в обмін на безвізовий режим вони можуть спонукати Балканські країни вирішити численні питання, які є дійсно важливими для ЄС; справді, вони могли переконатись, що те, чого вони остерігались – нелегальна міграція та організована злочинність, – будуть контрольованими. Виникла ідея створення певного каталогу умов та вимог для їх втілення в обмін на безвізовий режим.
Тому 2 січня 2008 року розпочався візовий процес для Західних Балкан. Міністри закордонних справ держав-членів ЄС погодились розпочати візовий діалог із 5-ма країнами західних Балкан – Албанією, Боснією-Герцеговиною, Македонією, Чорногорією, Сербією та оголосили про роботу над «детальними дорожніми картами, що встановлюють чіткі критерії, яких повинні досягти всі країни регіону для того, щоб вони поступово наближались до скасування візового режиму».
Через декілька місяців, в травні та червні 2008 року всі 5 країн отримали дорожні карти. Дорожні карти були однотипними, проте в кожній країні вони були пристосованими до дещо відмінних ситуацій. Вони включали майже 50 умов в таких сферах як надійність документів, боротьба проти нелегальної міграції, організованої злочинності та корупції. Такі умови були складними. Всі вони доступні на сайті Європейської ініціативи стабільності www.esiweb.org/whitelistproject.
Отже, країни Західних Балкан стали першими, де був застосований новий підхід – масштабні реформи в обмін на безвізове пересування. Їм довелось багато років лобіювати скасування візового режиму, але це відбулось тому, що вони прокладали шлях. Для України та інших країн Східного Партнерства все відбувається швидше. У 2008 році Комісія пообіцяла Україні та іншим 5 країнам Східного Партнерства скасування візового режиму, а у травні 2009 року лідери ЄС підтвердили цю мету.
Україна веде візовий діалог з 2008 року. На зустрічі Міністерської Трійки ЄК в сфері юстиції, свободи і безпеки (JLS Troika) Україна-ЄС в червні 2010 року Україні пообіцяли дорожню карту, яка у випадку країн Східного Партнерства буде називатися «Планом дій». План дій повинні оприлюднити на саміті Україна-ЄС восени 2010 р. Саме тоді все стане серйозним. Тоді Україна буде точно знати, чого від неї очікує ЄС, і саме тоді Україна визначить швидкість процесу, яка залежатиме від того, настільки ефективно Україна виконуватиме вимоги.
Умови дорожньої карти або плану дій для України будуть складними. Їх виконання вимагатиме багато зусиль, часу та коштів. Проте ЄС активно зацікавлений в тому, щоб Україна виконала дані вимоги. Якщо їх реалізують, Україна стане партнером у захисті зовнішніх кордонів ЄС та кордонів всередині Шенгенської зони. Українські паспорти стануть захищеними від підробок і тільки ті особи, які мають право на володіння паспортом, будуть їх власниками. Україна прийматиме назад своїх громадян, якщо вони нелегально перебуватимуть в ЄС, а також громадян третіх країн, які потрапили до ЄС через Україну; у неї будуть надійно захищені кордони за допомогою сучасного обладнання, вона керуватиме міграційними потоками через Україну та застосовуватиме Конвенцію щодо біженців до тих, кому потрібен захист; також вона приєднається до боротьби із організованою злочинністю та корупцією.
Такі умови є складними, але їх можна досягти. Три балканські країни вже їх виконали, а решта дві, скоріше всього, отримають право безвізового пересування цього року. Без сумніву, Україна теж зможе виконати такі умови.
Отже, у травні та червні 2008 року всі країни отримали дорожні карти. Таким чином, критерії стали чіткими. Якими були наступні кроки? Далі слідував чітко структурований процес і я сподіваюсь, що Україна піде тим же шляхом.
До 1 вересня 2008 року країни повинні були надіслати звіти до Комісії, чітко вказуючи, на якому рівні вони перебувають в межах кожної вимоги, і що вони планують зробити, щоб втілити їх.
На основі поданих звітів у листопаді 2008 року Комісія розробила перші оцінки для кожної країни. Оцінки продемонстрували сильні та слабкі сторони кожної країни так, щоб країни усвідомили, на чому потрібно зробити акцент у майбутньому.
Проте Комісія покладалась не тільки на те, що написали країни Західних Балкан про самих себе. Між січнем та березнем 2009 року Комісія організувала місії для оцінювання кожної країни. Місії складались із посадовців Комісії та експертів, призначених державами-членами ЄС. Місії були різними, а загалом експерти провели приблизно 3 тижні в кожній країні.
Місії були ретельними. Наприклад, у Македонії голландський експерт, який відвідав пункт перетину кордону, надав службовцям свій паспорт і попросив його перевірити. Паспорт був старанно підробленим і експерт хотів дізнатись, чи охорона зможе це виявити. Інший експерт провів весь день у приймальному центрі для шукачів притулку та оглядав все, від туалетів до реєстраційної системи. Експерти здійснювали несподівані візити до пунктів перетину кордонів, до реєстраційних служб, які видавали свідоцтво про народження, на основі яких люди отримували паспорти. У Македонії вони також перевірили всі реєстраційні центри у конкретному регіоні.
В результаті оцінювальних місій Македонія отримала зелене світло для безвізового режиму в липні 2009 року, в той час як Сербію та Чорногорію попросили більше попрацювати над декількома питаннями, які ще залишились невирішеними. До жовтня того ж року визначені проблеми були вирішені. Отже, у листопаді 2009 року Рада ЄС, на якій були представлені всі держави-члени ЄС, прийняла рішення скасувати візові вимоги для Македонії, Чорногорії та Сербії. Щодо Албанії та Боснії, – їм потрібно провести додаткову роботу, але схоже, що візові вимоги будуть скасовані восени 2010 року.
Отже, процес скасування візового режиму для Західних Балкан показує, що не тільки критерії для безвізового режиму були чіткими, адже чітким був і процес, який включав конкретні часові рамки та конкретні результати. Уряди країн усвідомлювали, чого від них очікували, Комісія також за потреби надавала рекомендації, що полегшило втілення вимог балканськими країнами.
До цього часу (від моменту скасування віз для трьох країн з 19 грудня 2009 р. – прим. ред.) безвізове пересування було успішним. На кордонах ЄС не зареєстровано жодного інциденту, люди подорожують без проблем, і їх кількість, мабуть, зростає. На перших етапах безвізового режиму взагалі не спостерігалось суттєвого зростання подорожей до ЄС, але балканські країни зазнали значного негативного впливу економічної та фінансової кризи, тому, мабуть, багато людей не мали змоги дозволити собі поїздки до ЄС.
Виникла одна проблема, але її швидко та успішно вирішили завдяки новій співпраці у сфері візової політики.
Так, у січні та лютому цього року у Бельгії та Швеції різко зросла кількість шукачів притулку з Македонії та Сербії, здебільшого представників етнічних меншин з цих країн.
Раніше притулку у Бельгії та Швеції кожного місяця просила невелика кількість біженців з вказаних двох країн, а їх запити на притулок майже ніколи не вирішувались позитивно. Наприклад, протягом останніх трьох років (2007-2009) 362 македонців подали запит на притулок у Бельгії, тобто в середньому 10 осіб на місяць. З усіх 362 запитів протягом трьох років тільки 6 були вирішено позитивно. Це складає 1.66%.
Раптом у січні та лютому 2010 року 850 шукачів притулку з Македонії та Сербії прибули до Бельгії та близько 800 до Швеції. Уряди всіх залучених країн негайно відреагували. Бельгійська та шведська влада повідомили своїх партнерів у Македонії та Сербії, які пообіцяли забрати всіх громадян назад. Уряди держав-членів ЄС скоротили період, який зазвичай необхідний для обробки запиту на притулок з декількох місяців до декількох тижнів. Вони повідомили шукачам притулку, що їх шанси отримати притулок є мінімальними, запропонували безкоштовний транспорт додому, на який погодилась більшість осіб.
Уряд Македонії започаткував кампанії, які інформували громадян, що їм не нададуть притулок у ЄС, в той час як у Сербії представники бельгійської влади особисто відвідували албанські села на півдні країни, щоб провести інформування. В Македонії та Сербії також проводились розслідування, щоб виявити, хто стояв за цим масовим від’їздом, який виглядав організованим.
У результаті таких дій більшість тих шукачів притулку повернулась додому. Даний епізод показує, що безвізове пересування відкрило нові шляхи для спілкування та збільшило готовність країн Західних Балкан запобігати неправильному використанню власними громадянами системи надання притулку в країнах ЄС.
З березня схожих інцидентів вже не було, і балканські країни активізували зусилля у роз’ясненні громадянам, що таке безвізовий режим, зокрема, що це право відвідати Шенгенську зону терміном до 3 місяців протягом 6-місячного періоду; це не є дозволом на роботу чи проживання, і майже жоден громадянин балканських країн не підлягає критеріям на право отримання притулку в ЄС, оскільки ЄС не вважає, що переслідування на основі расового походження, національності, релігії чи політичних уподобань все ще існує на Балканах.
Як зазначено вище, втілення умов дорожніх карт вимагало багато зусиль та коштів з боку країн Західних Балкан, вони не здійснювали реформи поспіхом. Це стало державним пріоритетом в кожній країні. Були створені оперативні робочі групи для виконання завдань, також здійснювався центральний нагляд.
Наприклад, в Македонії віце-прем’єр очолював робочу групу, яка складалась із заступників міністрів та начальників відділів. Вони зустрічались раз на тиждень, всі члени групи були зобов’язані звітувати віце-прем’єру, потім складали звіт для уряду. Звіт обговорювали на щотижневому засіданні уряду. Якщо десь виникали ускладнення, прем’єр-міністр викликав відповідального службовця і дізнавався, в чому полягала проблема.
Без таких централізованих зусиль країни Західних Балкан ніколи б не змогли швидко втілити дорожні карти.
Де знаходиться Україна і що вона може зробити, щоб пришвидшити рух до безвізового режиму?
Багато питань, які будуть включені у план дій на шляху до скасування візового режиму, є тим, над чим Україна вже працювала роками. Вони були частиною першого Плану Дій ЄС з питань юстиції та внутрішніх справ з 2001 року, були частиною оновленого плану дій з 2007 року, їх обговорювали під час зустрічі підкомітету з питань JLS та в межах візового діалогу з 2008 року.
Україна вже досягла успіхів у багатьох питаннях, і це є важливим для безвізового режиму. Також буде важливим, якщо ці досягнення стануть очевидними. Працюючи в Брюсселі, я спілкувалась із чиновниками з держав-членів ЄС, які відповідають за візові питання або які займаються країнами Східного Партнерства. Їм не відомо, якого прогресу досягла Україна. Україна має активно інформувати про те, що вже досягнуто.
По-друге, важливо, щоб Україна викликала довіру. Наприклад, вона може звернутись, щоб митники із Німеччини приїхали та надали поради з питань контролю кордонів. Вона може запросити експертів з питань безпеки документів з Франції. Вона може подати запит на отримання двосторонньої допомоги для втілення плану дій або дорожньої карти. Коли ці експерти приїдуть та побачать ситуацію на місці, і те, що існує бажання досягнення прогресу в майбутньому, вони нададуть відповідні звіти своїм урядам. Створення таких мереж є дуже важливим.
По-третє, буде корисно вже зараз розпочати роботу над виконанням Плану дій. Відомо, які вимоги він міститиме. Завчасні дії на випередження справлять позитивне враження на Комісію та держав-членів ЄС, пришвидшать термін скасування візового бар’єру, оскільки схожі дії вже не потрібно буде робити в майбутньому.
Висновок: безвізовий режим є реальним для України, але він не стане подарунком. Він вимагатиме наполегливої роботи. Але цю роботу можна виконати, і успіх України в цьому питання відповідає інтересам ЄС. Без сумніву, безвізовий режим є метою, яка вартує зусиль.
Даний матеріал підготовлено в рамках міжнародного партнерства "Європи без бар’єрів" за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження"
