Даний аналітичний матеріал підготовлено у вересні-жовтні 2010 року у рамках доповіді «Зміна пріоритетів: Чи можуть реформи системи демократичного управління зробити Молдову ближчою ЄС?», яку було підготовлено Інститутом Євро-Атлантичного співробітництва (ІЄАС) в рамках робочої групи громадянського суспільства «Україна – Молдова» за підтримки проекту «Об’єднуємося заради реформ (UNITER)». Текст оновлено автором спеціально для сайту «Європи без бар’єрів»
Олександр Сушко | Європа без бар’єрів
Кишинів перестає оглядатись на Київ і перехоплює лідерство щодо досягнення критеріїв безвізового режиму у відносинах з Європейським Союзом. При збереженні формальної першості у дипломатичному вимірі (Київ першим отримав План дій з лібералізації візового режиму), за декількома практичними параметрами Україна вже позаду Молдови у цьому принципово суспільно-важливому питанні, що стосується як європейської інтеграції, забезпечення прав громадян на свободу пересування, так і загалом модернізації країни.
Встановлення безвізового режиму з ЄС відноситься до основних пріоритетів політичного курсу Республіки Молдова. За цим пріоритетом національні інтереси, а також перспективи та можливості України та Молдови вочевидь співпадають, тим самим створюючи підстави для продуктивного взаємного обміну досвідом та координації зусиль.
Оскільки рух до безвізового режиму лише частково лежить у дипломатичній площині, а більшою мірою – у сфері внутрішніх реформ, взаємне вивчення відповідного досвіду може допомогти як визначенню оптимальних кроків реформування, так і уникненню помилок, якщо такі були зроблені сусідами.
Специфікою випадку Молдови є сподівання на те, що встановлення безвізового режиму з ЄС для громадян цієї країни зможе допомогти у розв’язанні застарілого придністровського конфлікту, адже такий факт суттєво підвищив би привабливість громадянства Республіки Молдова в очах жителів придністровського регіону.
Реформи у напрямку безвізового режиму є прикладом політики, що здійснюється за напрямами та пріоритетами, розробленими Європейським Союзом. В той же час країни, що здійснюють такі реформи, отримують від них очевидну користь – і не тільки у вигляді кінцевої мети – безвізового в’їзду до країн Євросоюзу. Підсумком таких реформ є суттєве зміцнення безпеки та громадського порядку через наведення ладу із видачею ідентифікаційних документів сучасного зразка, посилення боротьби з нелегальною міграцією, покращення охорони кордонів, розвиток співробітництва із правоохоронними органами країн-членів ЄС, вдосконалення політики із забезпечення прав людини, зменшення корупції у дотичних сферах.
Перелік реформ є доволі широким, однак цілком вичерпним і зрозумілим. Найбільшою мірою корисним для України та Молдови є досвід країн Західних Балкан, які здійснюють реформи у відповідності з Дорожніми картами, наданими ЄС у першій половині 2008 року. Деякі з них – Сербія, Македонія та Чорногорія – вже виконали відповідний пакет реформ і отримали безвізовий режим з боку ЄС у грудні 2009 року. Інші – Албанія та Боснія і Герцеговина, – отримали остаточну позитивну оцінку наприкінці 2010 року.
Саме використання досвіду зазначених країн Західних Балкан, пристосованого до східноєвропейським реалій, робить Україну та Молдову природними союзниками, але, водночас, і неформальними конкурентами, які сперечаються щодо першості і намагаються досягти успіху самостійно, без особливої прив’язки до ситуації, що склалася у сусідів.
Набутий досвід: лідерство України під питанням
Тривалий час Україна тримала першість у даному процесі, тримаючись принаймні на крок попереду: Київ першим в односторонньому порядку скасував візи для громадян ЄС з 1 травня 2005 року (Молдова зробила це кількома місяцями пізніше); Україна першою домоглася фіксації в преамбулі Угоди про спрощення оформлення віз (2007 р.) положення про те що повне скасування візового режиму є довгостроковою метою; Україна першою у жовтні 2008 року розпочала візовий діалог з метою вироблення умов та критеріїв скасування візового режиму і вже провела низку раундів переговорів з цього питання (Молдова вступила в аналогічний процес лише у червні 2010 року). Нарешті, Україна першою мобілізувала потужну дипломатичну підтримку всередині ЄС, яка, дозволила здолати спротив країн-скептиків щодо надання з боку ЄС документу, майже аналогічного західнобалканським Дорожнім картам: у червні 2010 року на засіданні Тройки Україна-ЄС на рівні міністрів юстиції та внутрішніх справ оголошено, що подібний документ (під назвою «План дій з візової лібералізації»), буде підготовлено до кінця року (Документ врешті було презентовано на саміті Україна-ЄС 22 листопада 2010 року в Брюсселі). Тим самим візовий діалог Україна-ЄС переведено із переговорної в операційну стадію. 25 жовтня 2010 року схоже рішення було ухвалено Радою ЄС і щодо Молдови, яка може розраховувати на План дій у січні 2011 року.
Отже у вимірі дипломатичного діалогу Україна виступала своєрідним «тараном» і домагалися рішень, які потім надавалися іншим країнам «Східного партнерства», в тому числі і Республіці Молдова.
Однак, тенденції останнього року свідчать про те, що із наслідувача українського досвіду Молдова поступово перетворюється на країну, що намагається задавати більш високий темп відповідних реформ, що може у підсумку призвести до швидшого отримання бажаного результату. Справа у тім, що уряд України традиційно зосереджував свою активність саме на дипломатичних зусиллях, далеко не завжди належним чином підкріплюючи його відповідними реформами. До сьогоднішнього дня у політичний риториці вищих посадових осіб України лунає впевненість у тому, що встановлення безвізового режиму – насамперед дипломатичне завдання, вирішення якого залежить в першу чергу від Міністерства закордонних справ. Востаннє така теза пролунала з вуст президента України 9 червня, під час прес-конференції разом з Президентом ЄС Ван Ромпеєм у Києві.
Переосмислення тактичних пріоритетів
В Молдові останнім часом розставляють інші акценти. Насамперед, уряд, що прийшов до влади в рамках Альянсу за європейську інтеграцію у 2009 році, більш точно зрозумів тактичні пріоритети і критерії оцінювання з боку Європейського Союзу. Урядом було зосереджено увагу на практичних кроках з досягнення критеріїв безвізового режиму, тобто тих вимог, які висувались до країн Західних Балкан. При чому уряд не став очікувати, коли відповідні вимоги будуть належним чином оформлені і офіційно презентовані Європейським Союзом саме для Республіки Молдова. Володіючи достатньою інформацією щодо переліку і змісту відповідних вимог та критеріїв (для цього достатньо вивчити Дорожні карти, надані країнам Західних Балкан), уряд Молдови почав виконувати відповідні критерії.
1. Безпека документів
Насамперед, значного прогресу було досягнуто у сфері безпеки документів (це – перший тематичний блок дорожніх карт). Молдова ще за попереднього уряду, у 2008 році розпочала видачу своїм громадянам біометричних паспортів для виїзду за кордон (біометричний паспорт містись у собі електронний чіп із занесеною на нього закодованою інформацією щодо персональних даних та відбитків пальців його власника). Протягом першого року було видано кілька тисяч таких паспортів, що не могло вирішити проблему повністю, однак було значним кроком уперед, адже Україна в цей час лише розпочала (у 2007 р) видачу своїм громадянам паспортів попереднього покоління (з полікарбонатною сторінкою, але без біометричних даних). Громадяни Молдови у цей час могли обирати, чи оформлювати їм звичайний, чи біометричний паспорт (останній, звісно, був дещо дорожче).
Нарешті, навесні 2010 року новий уряд Молдови оголосив, що з 1 січня 2011 року будуть видаватися виключно біометричні паспорти, які повністю відповідають стандартам ІСАО1.
Слід зазначити, що перехід на біометричний стандарт паспорта є однією з вимог Дорожніх карт до безвізового режиму: врешті, скасування віз запроваджується виключно для власників біометричних паспортів, як зазначено у рішенні ради ЄС щодо скасування віз для громадян Сербії, Македонії та Чорногорії від 30 листопада 2009 року.
Видача біометричних паспортів знаходиться в руках Міністерства інформаційних технологій Республіки Молдова. Така практика не є типовою для європейських країн, тим не менше, вона дозволяє мінімізувати вплив комерційних структур та бізнесі-інтересів на даний процес, на відміну від України, де сфера виробництва ідентифікаційних документів монополізована вузькою групою бізнес-структур.
Отже, уряд Республіки Молдова у цьому питанні не став очікувати вказівки з боку ЄС, а вчинив про-активно, на випередження, заробивши на цьому свій перший суттєвий бал на шляху отримання безвізового режиму з ЄС. Важливо підкреслити, що перехід на біометричний стандарт паспорта не лише задовольняє вимоги ЄС, але і суттєво зменшує можливості корупційних дій у сфері видачі ідентифікаційних документів: підробка такого паспорта є надзвичайно витратною справою.
Експерти вважають, що підробка сучасного біометричного паспорта взагалі неможлива без залучення дуже високорозвинених спецслужб, у розпорядженні яких може бути відповідна апаратура і технології, а також бази даних. Це не порівняно із ризиком підробки звичайних паспортів (а тим більше із вклеєною фотографією), що можуть вироблятися в кустарних умовах і «продаватись» усім бажаючим (а паспорти з вклеєною фотографією все ще видаються в Україні – у червні Кабінет міністрів дозволив випуск ще 50 тисяч подібних бланків).
У будь-якому разі, ймовірність підробки біометричного паспорта на кілька порядків нижча, ніж звичайного, що підриває основи корупції та махінацій із громадянством та паспортизацією. Для України такий крок був би надзвичайно важливий і корисним, особливо з огляду на велику кількість зафіксованих у минулому випадків підробки українських паспортів чи видачі кількох паспортів одній особі (наприклад, з різними іменами чи прізвищами).
Молдова залучає європейських експертів для перевірки надійності паспортів та інших ідентифікаційних документів: експертам демонструється весь процес від персоналізації особи до занесення особистих даних на бланк. Це важливо з огляду на те, що сфера безпеки документів охоплює не лише технологічну якість самого документа, але і процедури отримання, збереження та використання персональних даних, збереження та заповнення бланків паспортів тощо. Цей процес має бути прозорим і підлягати верифікації. Правильна тактика, яку застосовує Молдова, полягає у добровільному допуску європейських експертів до всіх стадій виробництва закордонних паспортів з біометричними даними.
Окрім паспорта для виїзду за кордон, Молдова також випереджає Україну, запровадивши ідентифікаційний документ європейського зразка – пластикову ID-картку, яка зараз виконує функцію «внутрішнього паспорта» (на відміну від досі існуючого архаїчного радянського формату українського внутрішнього паспорта).
2. Управління кордонами
У питаннях управління кордонами Україна та Молдова мають чимало спільного досвіду та завдань. У 2010 році сторони приступили до демаркації останньої, придністровської ділянки кордону і знайшли остаточне рішення щодо врегулювання прикордонних питань навколо с. Паланка.
Водночас Молдова значно ширше, аніж Україна, використовує потенціал співпраці із Місією ЄС з надання допомоги на кордонах Україні та Молдові (EUBAM). Фактично, EUBAM в Молдові відіграє роль консультаційної місії, яка надає допомогу із усього спектру питань охорони кордонів, і уряд заохочує таку допомогу. Це стосується кордону з ЄС (Румунія), адміністративного кордону з придністровським регіоном, авіаційного та морського (Дунай) кордону. Тобто, робота місії в Молдові не обмежується кордоном з Україною, для чого вона була створена у 2005 році. Це безумовно працює на зміцнення довіри між прикордонними службами ЄС та РМ, що є необхідною передумовою лібералізації візового режиму.
За допомоги Єврокомісії Молдова реалізує проект, що дозволить обладнати всі пункти перетину кордону найсучаснішим технічним обладнанням, зокрема, інфрачервоними детекторами, сучасними лініями Інтернет-зв’язку, доступом до баз даних Інтерполу тощо.
3. Координація та контроль виконання
Важливим інституційним рішенням було започаткування навесні 2010 року урядової Робочої групи з візових питань (VisaTaskforce) під головуванням Міністра закордонних справ та європейської інтеграції Юріє Лянке. Даний робочий орган уповноважений координувати дії органів виконавчої влади у всіх питаннях, що стосуються візової лібералізації і володіє повноваженнями ухвалювати відповідні рішення, які потім затверджуються урядом. В ЄС створення даного органу було сприйняте як свідчення наявності в Молдові політичної волі на найвищому рівні щодо здійснення необхідних реформ.
За власною ініціативою, не чекаючи поштовху з Брюсселя, уряд Молдови, скориставшись як шаблоном документом, який Єврокомісія направляла країнам Західних Балкан, здійснив власну оцінку відповідності Молдови вимогам Дорожніх карт до безвізового режиму. Відповідний оціночний документ було надіслано до Єврокомісії ще на початку 2010 року. За його висновками Молдова на 50% відповідає вимогам Дорожніх карт. Можливо, сторона ЄС таку самооцінку Молдови вважатиме перебільшеною, але, тим не менше, заслуговує схвалення сам факт здійснення політики «на випередження».
Проблеми
Не станемо перебільшувати успіхів Молдови: країна перебуває лише на початку шляху досягнення тих критеріїв, які в перспективі відкриють громадянам РМ безвізовий в’їзд на територію країн-членів ЄС.
За деякими напрямами, наприклад, управління міграцією, боротьба з нелегальною міграцією та торгівлею людьми, успіхи поки що є доволі скромними. Молдова поки що залишається (пропорційно до кількості населення) найбільш помітним постачальником робочої сили, в тому числі нелегальної, на ринки праці країн-членів ЄС. Питома вага громадян працездатного віку, що перебувають на заробітках за кордоном, також є найбільшою в Європі (від 25 до 35% за різними оцінками).
Важливою проблемою також лишається взаємини з придністровським регіоном, який видає власні документи (наприклад, свідоцтво про народження), що визнаються РМ як підстава для отримання громадянства. Необхідно налагодити такий рівень взаємодії та співпраці між Кишиневом і Тирасполем, який би дозволяв обмінюватись даними щодо видачі подібних документів з метою можливості перевірок, виявлення підробок тощо.
Ключ до успіху: послідовні дії та коректні меседжі
Отже, попереду завдань більше, ніж позаду. Тим не менше, запорукою впевненості у підсумковому успіхові Молдови є навіть не кількість вже здійснених реформ, скільки показова зміна самої філософії політики держави у питаннях, що стосуються забезпечення свободи пересування для власних громадян в усій Європі.
Суть цієї філософії доволі переконливо викладена у статті прем’єр-міністра Республіки Молдова Влада Філата «В напрямку безпечної, безвізової Європи», оприлюдненій у виданні EuropeanVoice 10 червня поточного року2.
На думку керівника уряду Молдови, «реальне питання полягає не в тому, чи повинен ЄС лібералізувати візову політику для своїх сусідів, а в тому, в який спосіб він може найкращим чином захистити свої законні інтереси – ефективне управління міграційними потоками і створення спільної європейської зони юстиції, свободи та безпеки… Ефективна система гарантування безпеки не може бути зведена до побудови єдиної «стіни», але до багатомірних ліній захисту. Отже, замість «фортеці Європа», те, чого насправді потребує ЄС – це простір правопорядку, свободи та безпеки, захищений та реалізований через низку фільтрів, заснованих на ефективному управлінні кордонами як в ЄС, так і поза його межами. В реальності як ЄС, так і його сусіди мають спільні інтереси щодо того, як керувати міграційними потоками». Далі прем’єр-міністр Молдови коротко перелічує ті досягнення своєї країни, про які ми згадали вище.
Ми приводимо ці і наступні цитати керівника уряду Молдови виходячи з переконання про те, що для створення сприятливого інформаційного і політико-психологічного тла у такій чутливій сфері, якою є візовий режим, принципово важливо дотримуватися культури і практики правильних меседжів.
Важко уявити собі більш контрпродуктивну тактику, ніж ту суміш невиправданої претензійності, емоційних нарікань та шантажу, яку часто демонструють українські політики у питаннях візового режиму з ЄС. Намагання отримати безвізовий режим тільки через те, що українці – «велика європейська нація, яку принижують», яка «врятувала Європу від…» і яка «має моральне право на свободу пересування», відверто не спрацьовує, коли йдеться про потребу впливу на уряди, заклопотані міграційною динамікою, суспільними стереотипами та ситуацією на внутрішніх ринках праці, особливо в умовах економічної кризи. Нерідкими є заяви українських чиновників, які рапортують про те, що в нас «все гаразд» (зокрема в сфері охорони кордонів, митниці, правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, торгівлею людьми тощо), що викликає посмішку, і врешті – недовіру з боку тих, хто ухвалюватиме рішення щодо безвізового режиму. Натомість згадана стаття Філата є саме тим взірцем правильної розстановки акцентів, яка спроможна суттєво покращити сприйняття як країни так і її керівництва в очах тих, хто ухвалює рішення в країнах-членах ЄС.
Наступний пасаж варто взяти на озброєння спічрайтерам українських керманичів, адже це є класичний приклад демонстрації конструктивного мислення і побудови «правильного меседжу»: «Мета Молдови – встановити такі системи контролю, що зроблять візи непотрібними (виділено – авт). Євросоюз має законне право перевіряти тих, хто в’їздить на його територію. Кроки, які ми здійснили, мають довести, що Молдова не вимагач, а серйозний, відповідальний партнер».
На сьогодні Україна все ще знаходиться на крок попереду Молдови у візовому діалозі, метою якого є встановлення симетричного безвізового режиму з ЄС. В той же час темпи внутрішніх реформ, організаційні рішення, месседжі та інші вияви політичної волі свідчать про більшу вмотивованість та сконцентрованість уряду Молдови для досягнення даної мети, у порівнянні з українським урядом. За таких умов не буде дивно, якщо Євросоюз у підсумку дасть безвізове «зелене світло» Кишиневу раніше, аніж Києву.
РЕКОМЕНДАЦІЇ
Для урядів України та Молдови:
Проводити двосторонні та тристоронні (за участі ЄС) політичні консультації щодо перспектив безвізового режиму з ЄС. Регулярно обмінюватись досвідом щодо досягнень і проблем у дотичних сферах.
Виступати із спільними (узгодженими) позиціями у візовому діалозі з ЄС.
Здійснювати ознайомчі візити на рівні експертів у сферах безпеки документів, міграційної політики, охорони кордонів, боротьби з корупцією.
Для уряду України:
Звернути увагу на більш якісну і корисну тактику уряду РМ щодо лобіювання безвізового режиму (правильне визначення та реалізація пріоритетів внутрішніх реформ та донесення правильних меседжів, що переконуватимуть ЄС у щирості намірів здійснити відповідні реформи та стати надійним партнером ЄС в сферах міграційного контролю, охорони кордонів, боротьби з транскордонною організованою злочинністю, корупцією тощо).
Створити (спираючись, зокрема, і на досвід Молдови) систему координації дій органів виконавчої влади, відповідальних за окремі напрямки політики, що стосується візового діалогу. Забезпечити належну політичну волю щодо виконання умов безвізового режиму у стислі терміни.
Ухвалити регуляторний акт Кабінету міністрів, якою встановити новий зразок паспорта громадянина України для виїзду за кордон із біометричними даними. Провести прозорий тендер щодо визначення виконавця державних закупівель по виготовленню біометричних паспортів та розпочати видачу таких паспортів напочатку 2011 року. Припинити видачу паспортів застарілих зразків, що не відповідають стандартам ICAO. Перейти на стандарт виключно біометричних паспортів не пізніше 1 січня 2012 року.
Ширше залучати допомогу ЄС в галузі охорони кордонів, зокрема, місії EUBAM, вивчивши відповідний досвід Молдови.
Серйозно зважити на те, що легкодоступність українських паспортів на території Придністровського регіону Молдови є одним із чинників недовіри ЄС до носіїв українського паспорта загалом. Припинити практику масового надання громадянства України жителям конституційної території РМ.
Визначитись із змістом та виконавцями державної міграційної політики, створити належну інституційну і правову основу для такої політики.
Розпочати виконання «Плану дій» з лібералізації безвізового режиму, забезпечуючи на його виконання достатні матеріальні та людські ресурси.
Сприяти ратифікації Верховною Радою України наступних документів:
• Другого додаткового Протоколу до Європейської конвенції про взаємну допомогу у кримінальних справах, 2001 р.
• Конвенції Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів одержаних злочинним шляхом, і про фінансування тероризму, 2005 р.
• Конвенції ООН проти корупції, 2003 р.
• Європейської конвенції про корупцію у контексті кримінального права, 1999 р.
Для Європейського Союзу:
Уникати політики подвійних стандартів щодо визначення темпів та критеріїв надання безвізового режиму країнам європейського континенту. Визнати, що всі країни Східного партнерства, так само як і Росія, зможуть отримати безвізовий режим, коли виконають ті самі вимоги, що висувалися для країн Західних Балкан.
Надавати технічну та експертну допомогу Україні, Молдові, іншим країнам «Східного партнерства» для якнайшвидшого виконання ними стандартів та критеріїв безвізового режиму.
1Міжнародна організація цивільної авіації, на стандарти безпеки документів якої орієнтується ЄС та інші розвинені країни світу.
2Towards secure, visa-free Europe, by Vlad Filat. – European Voice, 10.06.2010. –
