Як змусити допомогу ЄС працювати на скасування віз?

“Європа без Бар’єрів” презентує дослідження: “Як змусити допомогу ЄС працювати на скасування віз? Аналіз управлінської спроможності України у забезпеченні ефективності допомоги ЄС“, проведене Валерією Шамрай в рамках стипендіальної програми LGI, Інституту відкритого суспільства (Будепашт).

Потреба у реформуванні наявної системи управління зовнішньою допомогою в Україні не одноразово наголошувалася як у експертних, так і в урядових колах. Ця проблема є ососбливо актуальною в контексті виконання Україною Плану дій з візової лібералізації (ПДВЛ), що потребує залучення допомоги ЄС. Дослідження „Як змусити допомогу ЄС працювати на скасування віз? Аналіз управлінської спроможності України у забезпеченні ефективності допомоги ЄС“, проведене Валерією Шамрай  в рамках стипендіальної програми LGI, Інституту відкритого суспільства міста Будапешт,  пропонує огляд наявної в Україні системи залучення і управління допомогою Європейського Союзу, що надається у сферах охоплених ПДВЛ, на предмет її відповідності принципам Паризької декларації щодо підвищення ефективності зовнішньої допомоги. 

Презентація  дослідження відбулась 20 лютого в Інформаційному агентсві "УКРІНФОРМ" під час круглого столу "Як Україна виконує План дій з візової лібералізації", проведеного "Європою без Бар’єрів".

Завантажити досліження  повністю Ви можете тут (англійською)

Резюме дослідження

На сьогодні, на фоні відтермінування підписання Угоди про Асоціацію, процес візової лібералізації між Україною та ЄС є ключовим, якщо не єдиним, інструментом наближення України до норм та стандартів ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки. Не позбавлений політичних впливів, шлях до безвізового режиму – це перш за все якісне та ретельне виконання Плану дій з візової лібералізації між Україною та ЄС (ПДВЛ), що є передумовою скасування віз для громадян України. В цьому контексті, з огляду на величезний обсяг завдань, що постали перед Україною, раціональне використання усіх наявних ресурсів є центральною складовою успіху у досягненні безвізового режиму між Україною та ЄС.

Чому допомога ЄС важлива у процесі візовї лібералізації?

Незважаючи на те, що допомога ЄС, котра надається у сферах, охоплених ПДВЛ, складає незначну частину у бюджетах відомств, залучених до виконання цього Плану, вона є життєво важливою для розробки та впровадження дієвих реформ, спрямованих на досягнення безвізового режиму між Україною та ЄС. Допомога ЄС – це насамперед вагомий інтелектуальний ресурс, який – за умови його ефективного використання – може стати каталізатором внутрішніх системних трансформацій у сфері юстиції, свободи та безпеки.

  За яких умов допомога ЄС є ефективною?

 З огляду на обмеженість фінансових ресурсів, що надаються в рамках зовнішньої допомоги ЄС, визначально важливим є її спрямування на інтенсифікацію внутрішніх реформ, впроваджуваних у рамках національної стратегії розвитку, або ж – за їх відсутності – використання допомоги для розробки таких стратегій чи-то реформ. Паризька декларація щодо підвищення ефективності зовнішньої допомоги, до якої Україна приєдналася у 2007 році, визначає передумови для ефективності зовнішньої допомоги, серед яких: наявність дієвих стратегій реформування та планів дій з їх реалізації; чітка прив’язка реформ до бюджету із забезпеченням іх середньо і довгострокового фінансування; наявність дієвих та прозорих національних процедур державних закупівель, управління державними фінансами та середньо- і довгострокового бюджетного планування, а також механізмів моніторингу допомоги ЄС із залученням представників громадянського суспільства. Саме ці критерії було закладено в основу Європейського Інструменту Сусідства і Партнерства (ЄІСП), яким керується Європейський Союз у наданні допомоги Україні починаючи з 2007 року.

Які проблеми існують в процесі використання допомоги ЄС у сферах ПДВЛ?

Протягом останніх двадцяти років Європейський Союз надавав Україні допомогу у сферах юстиції, свободи та безпеки, які на сьогодні охоплюють усі чотири блоки ПДВЛ. За приблизними підрахунками, розмір наданої допомоги у період між 2005 і 2012 рокими сягає 266 млн євро[1]. Вона надавалася в основному в рамках проектів технічної допомоги, до яких, із впровадженням ЄІСП у 2007 році, додалися інструменти TAEIX, Twinning,  SIGMA та програми секторальної бюджетної підтримки. 

Незважаючи на велику кількість ресурсів, витрачених в процесі реалізації проектів зовнішньої допомоги ЄС у сферах, охоплених ПДВЛ, відчутних результатів проектів (за винятком небагатьох напрямків, як-от: управління кордонами, а останнім часом – управління міграцією) досягнуто не було.

Основна причина низької віддачі проектів допомоги ЄС полягає у відсутності в Україні передумов для забезпечення їх ефективності, визначених Паризькою декларацією. До основних проблем належать наступні: відсутність якісної стратегії залучення зовнішньої допомоги, яка б містила аналіз усіх наявних зовнішніх ресурсів та пріоритезувала сфери їх залучення; використання допомоги ЄС у сферах з відсутніми ефективними програмами реформ, що призводить до неможливості забезпечення сталого розвитку та розпорошення ресурсів; відсутність єдиного координаційного органу, що поєднував би у собі функції координатора реформ, спрямованих на європейську інтеграцію, та залучення допомоги ЄС для їх реалізації; непрозорі процедури державних закупівель та бюджетного планування, що є особливо актуальним з огляду на реалізацію програм секторальної бюджетної підтримки; відсутність дієвих механізмів залучення представників громадянського суспільства у процес розробки та моніторингу програм допомоги ЄС.

Чим загрожує ігнорування реформ у сфері управління допомогою ЄС в контексті виконання ПДВЛ?

Зволікання у реформуванні існуючої системи залучення та використання допомоги ЄС матиме негативні наслідки як на динаміку процесу візової лібералізації, так і на обсяги фінансування, що його виділятиме ЄС на реалізацію програм та/чи проектів в Україні. Відповідно до засад переглянутої Європейської Політики Сусідства, опублікованої 25 травня 2011 року, Європейський Союз надаватиме допомогу своїм сусідам, керуючись принципом „більше за більше“, котрий обумовлює обсяги допомоги  якістю реформ та станом демократії. Відповідно, неспроможність спрямування ресурсів ЄС на досягнення пріоритетів співробітництва між Україною та ЄС не лише відтягуватиме впровадження безвізового режиму, але й стане причиною зменшення обсягів допомоги ЄС.

Які заходи можуть допомогти у подоланні існуючих проблем?

Виходячи з наявних політичних реалій в України та відсутності єдиного координаційного органу європейської інтеграції, у короткостроковій перспективі, першим необхідним кроком на шляху підвищення ефективності допомоги ЄС у сферах, охоплених ПДВЛ, вбачається розвиток навичок планування та розробки якісних секторальних програм розвитку на рівні центральних органів виконавчої влади, відповідальних за виконання вимог ПДВЛ, які слугуватимуть дороговказом для залучення допомоги ЄС. Необхідно забезпечити реальні можливості для представників громадянського суспільства та експертної спільноти України та ЄС  для участі у розробці та моніторингу таких програм.

Життєво важливою є зміна підходу до залучення допомоги. На зміну хаотичному розподілу наявних ресурсів, що на даний момент базується на ініціативі центральних органів виконавчої влади, повинно прийти централізоване планування залучення допомоги, виходячи з реалістичних оцінок усіх наявних ресурсів та пріоритезації сфер їх залучення. Цей підхід повинен лягти в основу розробки якісно нової стратегії залучення зовнішньої допомоги ЄС та реформування органів відповідальних за її координацію.

Чітка прив’язка програм реформ до бюджету і забезпечення їх фінансування у середньо- і довгостроковій перспективі є необхідною передумовою підвищення ефективності допомоги ЄС. Поступовий перехід від проектів технічної допопмоги до програм секторальної бюджетної підтримки, відповідно до яких допомога ЄС надходить безпоседньо до українського бюджету, потребує забезпечення прозорості у використанні цих коштів та кардинального реформування системи державних закупівель. Представникам громадянського суспільтва повинен бути забезпечений безперешкодний доступ до усієї інформації щодо використання коштів допомоги ЄС, зокрема через представників громадських рад, створених при центральних органах виконавчої влади.