Східне партнерство (СхП) є специфічною ініціативою ЄС, що спрямована на створення умов для наближення країн Східної Європи до норм та стандартів ЄС через стимулювання регуляторних реформ, запровадження вільної торгівлі, секторального співробітництва та сприяння міжлюдським контактам. СхП є доповненням до двосторонніх договірних відносин між ЄС та кожною з країн-партнерів.
Олександр Сушко | «Європа без бар’єрів»
Послаблення та подальше зняття адміністративних бар’єрів між ЄС та країнами-партнерами щодо свободи пересування громадян є одним із наріжних каменів філософії СхП. В той же час умови та темпи такої політики все ще є предметом дискусії в країнах-членах ЄС, а конкретні механізми перебувають в стадії формування.
В рамках даного аналізу ми спробуємо визначити, наскільки СхП може надати додатковий поштовх, чи слугувати підсилюючим фактором тим процесам, які започатковані кілька років тому у двосторонніх відносинах між Україною та ЄС, а нині стають (актуально чи потенційно) спільним надбанням усіх шести країн СхП.
Нормативна основа
Як відомо, СхП виникло як ініціатива щодо підготовки пропозицій до посилення відносин Європейського Союзу із східними сусідами, що була виголошена Прем’єр-міністром Республіки Польща Д.Туском на засіданні Європейської Ради у березні 2008 року як спільна польсько-шведська ініціатива. 26 травня 2008 р. міністри закордонних справ Республіки Польща та Королівства Швеція передали на розгляд глав зовнішньополітичних відомств держав-членів ЄС спільний позиційний документ щодо концепції "Східного партнерства". Пропозиції були підтримані державами-членами на засіданні Європейської Ради 20 червня 2008р.
З самого початку одним із елементів СхП було заохочення швидшого прогресу для скасування візових бар’єрів за умов дотримання відповідних стандартів безпеки. Ініціатори пропонували застосувати (або принаймні адаптувати) для країн СхП досвід, напрацьований в ході розробки дорожніх карт до безвізового режиму, запропонований країнам Західних Балкан навесні 2008 року.
У Комунікації Європейської Комісії від 3 грудня 2008 року щодо Східного партнерства, розробленої на виконання рішення Європейської Ради від 20 червня, міститься констатація політичної перспективи безвізового режиму та посилання на конкретний практичний механізм досягнення мети – «дорожні карти», які мають бути розроблені з урахуванням особливостей кожної країни. Зокрема, зазначено: «Після ефективного впровадження угод про спрощення візового режиму та реадмісії розпочати діалоги щодо безвізового режиму з усіма партнерами, що підтримують співпрацю. Такі діалоги дадуть можливість розробити дорожні карти, які будуть спрямовані на відміну візового режиму та спиратимуться на чотири блоки питань: безпека документів; боротьба з нелегальною міграцією, включаючи реадмісію; правопорядок; і зовнішні відносини, включаючи дотримання прав людини у відношенні мігрантів та інших вразливих груп» .
В Комунікації також вказано на шляхи надання допомоги країнам-партнерам з боку ЄС: «Щоб створити безпечне середовище для мобільності ЄС має допомогти своїм партнерам виконати свої політичні та законодавчі зобов’язання, які вони вже взяли на себе у рамках ЄПС у судовій та правоохоронній сферах. Це можна зробити через посилення технічної співпраці та фінансової допомоги, де слід значно розширити роль проектів у рамках твіннінгу та ТАІЕХ.
У цьому відношенні у рамках пактів ЄС має:
– Допомогти країнам-партерам створити процедури управління зовнішніми кордонами у відповідності до найвищих стандартів;
– Допомоги країнам-партнерам у встановленні ефективного режиму захисту даних, який дозволить їм обмінюватися оперативною інформацією з Європолом і Євроюстом у контексті двосторонніх договорів;
– Надати країнам-партнерам спеціальний статус у відповідних агентствах ЄС, де це можливо;
– Підтримати країни-партнери у прийнятті та ефективному виконанні національних стратегій відповідно до стандартів ЄС для рішучої боротьби проти організованої злочинності, торгівлі людьми та корупції у вищих ешелонах влади, а також для попередження відмивання грошей та фінансування тероризму, які потребують ефективної боротьби на ранніх етапах» [1].
В цей час стали очевидними розбіжності між окремим країнами-членами ЄС, одні з яких пропонували надати більш потужний поштовх інтеграції країн Східної Європи, а інші надавали перевагу збереженню традиційному порядку денному Європейської політики сусідства. Особливо відчутними відмінності виявилися саме у підходах до лібералізації візового режиму.
Унаслідок цього, наступні документи ЄС стосовно СхП виявились менш амбітними і конкретними, що віддзеркалює розбіжності у підходах і необхідності знаходити спільний знаменник, прийнятний для всіх.
Зокрема, у Декларації Європейської Ради щодо Східного партнерства, ухваленій в Брюсселі 20 березня 2009 року міститься набагато скромніше формулювання щодо перспектив скасування віз: тут замість «безвізового режиму» вживається термін «повна візова лібералізація» – термін за змістом загалом тотожній «скасуванню візового режиму», але поданий і обрамлений у такий спосіб, що не залишає сумнівів: у Європейської Ради значно більш обережний підхід до скасування візових режимів, аніж у Єврокомісії:
«Відповідно до Світового Підходу до Міграції ЄС повинен також поступово рухатися у напрямку повної лібералізації візового режиму як довгострокової цілі щодо окремих країн-партнерів в індивідуальному порядку, якщо існують всі умови для керованого та безпечного пересування» [2] .
Переговори щодо спільного документу, підписи під якими мали поставити керівники не лише ЄС, але і шести країн-партнерів, виявили дуже вузький простір для дипломатичного маневру та відмінності у пріоритетах цього разу вже між самими країнами-партнерами. У підсумку майже ідентичне попередньому формулювання міститься і у декларації установчого Празького саміту СхП, що відбувся 7 травня 2009 року: «ЄС у відповідності до Глобального Підходу до питань міграції здійснюватиме поступові кроки, спрямовані на повну лібералізацію візового режиму як довготермінову мету для країн-партнерів в індивідуальному порядку, за умов дотримання вимог впорядкованого та безпечного руху осіб» [3] .
Початок реалізації, виявлені особливості
Реалізація тих компонентів співпраці СхП, що стосується перспектив візової лібералізації, вже почалася. Зокрема, питання обговорювалися 24 травня 2010 року в польському місті Сопот, де відбулось перше неформальне засідання СхП на рівні міністрів закордонних справ.
Питання візової лібералізації піднімалось українською та молдавською сторонами. Єврокомісар з питань розширення та Європейської політики сусідства Штефан Фюле відзначив, що однією з цілей цієї ініціативи є запровадження безвізового режиму для усіх шести держав-учасниць. Єврокомісар зауважив, що найдалі серед держав "Східного партнерства" діалог у питанні лібералізації візового режиму просунувся з Україною, яка може отримати план дій щодо запровадження безвізового режиму на найближчому саміті з ЄС восени цього року. "Маю надію, що перед самітом восени Україна-ЄС нам вдасться уже затвердити конкретний план дій, який призведе до відміни віз для українців", – сказав він. Крім того, єврокомісар назвав складним запровадження безвізового режиму, пояснивши це тим, що необхідно здійснити багато "технічних" змін, а також тим, що це "політично дратівлива" тема у Євросоюзі.
Період, що минув із моменту започаткування Східного партнерства, засвідчив декілька важливих аспектів, вартих уваги, якщо йдеться про візову лібералізацію.
По-перше, країни-партнери виявляють різну ступінь зацікавленості, активності та накопиченого досвіду у даному питанні.
Зокрема, Білорусь, Вірменія та Азербайджан не виносять скасування візового режиму до числа першочергових пріоритетів. Білорусь – через політичні міркування (спрощення контактів із Заходом там досі розглядається якщо не як загрозу, то як політично ризиковане питання); Вірменія та Азербайджан не педалюють це питання через його відносно низьку суспільну значущість (відсоток жителів цих країн, що потребують більш-менш регулярних подорожей до країн ЄС, не перевищує 1-2%).
Грузія тільки уклала (у червні 2010 року) угоди про спрощення оформлення віз та реадмісію з ЄС і потребує часу на їх імплементацію. В цій країні, внаслідок географічної віддаленості, питання свободи пересування до ЄС не є настільки критичним, як в країнах-сусідах ЄС.
Отже, лише Україна та Молдова за визначенням і по факту є двома країнами СхП, які не лише декларують, але і органічно потребують якнаймога швидшого вирішення питання із скасуванням візового режиму з боку ЄС – громадяни цих країн дійсно залежать від режиму перетину кордонів з країнами-членами ЄС. З 1 січня 2008 року Україна та Молдова виконують угоди про спрощення оформлення віз та угоди про реадмісію осіб з Європейським Союзом.
Україна у жовтні 2008 року, а Молдова у червні 2010 року розпочали візовий діалог з ЄС з метою формулювання умов та критеріїв остаточного скасування візового режиму. У обох випадках з боку ЄС наголошується на тому, що встановлення безвізового режиму є «довгостроковою перспективою» (подібного підходу немає у відносинах ЄС із країнами Західних Балкан, де візовий діалог розвивається за більш інтенсивною моделлю, націленою на максимально швидкий результат).
По-друге, структура Тематичних платформ СхП обумовлює певне розпорошення питань, дотичних лібералізації візового режиму.
В рамках СхП діє чотири тематичні платформи:
• платформа № 1 “Демократія, належне врядування та стабільність”;
• платформа № 2 “Економічна інтеграція та наближення до політик ЄС”;
• платформа № 3 “Енергетична безпека”;
• платформа № 4 “Міжлюдські контакти”.
Основний перелік порядку денного «візового діалогу» знаходиться в компетенції тематичної платформи № 1 «Демократія, належне врядування та стабільність», яку, з боку країн-партнерів координують міністерства юстиції. Сфера компетенції даної платформи є доволі широкою, і включає в себе забезпечення демократії, верховенства права, права людини, свободи слова, прав меншин тощо – перелік є настільки широким, що питання юстиції та внутрішніх справ, безпосередньо дотичні до тематики лібералізації візового режиму, знаходяться дещо у периферійному положенні щодо решти.
В той же час окрема тематична платформа №4 “Міжлюдські контакти”, філософія створення якої у найбільшій мірі стосується проблеми свободи пересування та комунікації, розглядає переважно секторальні питання: студентські та наукові обміни, залучення до загальноєвропейських освітніх програм, транскордонне співробітництво. Але при цьому власне питання скасування віз та відповідних реформ випадає з поля компетенції даної платформи.
По-третє, формування своєрідного ноу-хау СхП – «флагманських ініціатив», призвело до виокремлення лише одного компоненту «візового діалогу» у окрему флагманську ініціативу, навколо якої зосереджуються певні плани, ресурси та зусилля. Йдеться про інтегроване управління кордонами – питання, що належить до ключових елементів на шляху до лібералізації візового режиму з боку ЄС (флагманська ініціатива №1).
Питання кордонів органічно належить до таких, реалізація яких залежить від якісної міжнародної співпраці як на двосторонній основні між країнами-партнерами та ЄС, так і між самими країнами-партнерами за сприяння ЄС.
Деякі країни СхП вже накопичили чималий досвід співпраці з прикордонних питань при сприянні ЄС. Насамперед йдеться про Молдову та Україну, на кордонах яких з 2005 року здійснюється діяльність EUBAM – місії ЄС із надання прикордонної допомоги Україні та Молдові. Діяльність цієї місії є вдалим прикладом залучення досвіду та практики ЄС для посилення спроможності прикордонних служб країн-партнерів та налагодження довіри між країнами-партнерами.
Подальший прогрес у становленні сучасної системи управління кордонами у Східній Європі вимагає суттєвого покращення двосторонньої та багатосторонньої співпраці – і тут потенціал СхП може стати у нагоді. Зокрема, країни Південного Кавказу можуть використовувати і розвивати досвід EUBAM у модернізації діяльності прикордонних служб, спрощенню правил та умов перетину кордону, розвитку інфраструктури пунктів пропуску кордонів, яких у кавказькому регіоні невиправдано мало.
Важливо, що всі шість країн-партнерів виявили інтерес до розвитку даної флагманської ініціативи, і вже 15-16 жовтня 2009 р. в м. Одеса пройшло перше засідання спеціальної панелі «Інтегроване управління кордонами», створеної в рамках тематичної платформи № 1, учасники якої схвалили позиційний документ щодо Інтегрованого управління кордонами. Згідно повідомлення, розміщеного на сайті Кабінету міністрів України, було висловлено пропозицію не обмежуватися в рамках проекту тільки прикордонними пунктами вздовж Панєвропейського транспортного коридору та TRACECA. Домовлено про проведення декількох навчальних курсів та семінарів щодо управління та розбудови кордонів до започаткування флагманського проекту. На сьогодні на потреби ініціативи передбачено виділення 47 млн. євро з бюджету ЄС (для 6 країн-партнерів).
Обмін інформацією має стати важливою і повсякденною практикою для країн, які прагнуть вибудувати спільний простір юстиції, свободи та безпеки. Кроком у цьому напрямку став проведений 14 квітня у Києві семінар «До-прибуттєвий обмін інформацією щодо транскордонного переміщення товарів» (“Pre-arrival exchanges of information for the cross-border transport of goods”) в рамках 1-ї тематичної платформи СхП, де учасники знайомились із сучасними практиками взаємного оповіщення митних і прикордонних служб щодо товарів, що прямують до прикордонних/митних пунктів.
Важливим і корисним елементом співпраці є тематика безпеки документів. Всі шість країн-партнерів перебувають на етапі переходу до нового покоління подорожніх документів. Лідером у цьому питанні виступає Молдова, яка розпочала випуск біометричних паспортів для виїзду за кордон у 2008 році, а з 1 січня 2011 року видаватиме своїм громадянам виключно біометричні паспорти. З червня 2010 року Грузія почала випуск біометричних паспортів. Інші країни, в тому числі Україна, відстають в цьому процесі.
Важливо налагодити комунікацію між країнами-партнерами, яка б дозволила не лише обмінюватися інформацію щодо запровадження нових стандартів документів, але і створити ефективну систему оперативних повідомлень щодо втрачених, підроблених, анульованих документів. Цьому, зокрема, був присвячений семінар 1-ї тематичної платформи СхП «Виявлення підроблених та фальсифікованих документів» (“Detection of forged and falsified travel documents”), який відбувся 15 квітня 2010 року у Ризі.
Форум громадянського суспільства
Громадський вимір Східного партнерства також передбачає додаткові можливості для координації зусиль неурядових структур та незалежних фахівців із візових питань.
Європейською Комісією спільно з Шведським Головуванням в ЄС та Європейським економічно-соціальним комітетом 16-17 листопада 2009 р. у Брюсселі проведено Форум громадянського суспільства “Східного партнерства” (ФГС). У Форумі взяло участь більше ніж 200 представників з країн-партнерів “Східного партнерства”, держав–членів ЄС, міжнародних організацій та третіх країн.
Серед учасників ФГС були незалежні експерти і громадські діячі з країн-членів ЄС та країн-партнерів, які безпосередньо займаються питаннями моніторингу візової політики та лібералізації візового режиму. Особливо активними були представники України, Польщі та Молдови, за наполяганням яких до підсумкової резолюції Форуму були включені позиції щодо необхідності досягнення швидшого прогресу у лібералізації візового режиму на основі формулювання та виконання чіткого переліку вимог та критеріїв (дорожніх карт за зразком країн Західних Балкан).
Пізніше, навесні 2010 року найбільш активними громадськими експертами було створено робочу групу щодо візової лібералізації в рамках тематичної платформи №1 ФГС. (Чотири платформи ФГС структуровані аналогічно до офіційних тематичних платформ СхП), яка готує пропозиції до 2 Форуму, що відбудеться в листопаді 2010 року у Берліні.
Висновки
Східне партнерство може слугувати важливим доповнюючим компонентом до двосторонніх відносин між країнами-партнерами та ЄС в сфері лібералізації руху осіб, створивши відповідну регіональну платформу для країн із подібними інтересами та проблемами. Досвід країн Західних Балкан свідчить про те, що регіональний підхід може бути корисним, навіть якщо країни на стартовій позиції демонструють різний рівень готовності.
Політично значущим фактом є те, що з самого початку СхП візова лібералізація зазначена в числі пріоритетів, отже для багатьох країн-партнерів СхП виступило у якості своєрідного політичного «тарану» в напрямку принципового рішення (щодо перспективи скасування віз), яке ще кілька років тому виглядало нереалістичним. В даному питанні Празька декларація СхП 2009 року може вважатися еквівалентною декларації саміту в Салоніках (2003), яка відкрила перспективу візової лібералізації для Західних Балкан.
СхП є платформою, в рамках якої можуть більш якісно, на багатосторонній основі, виконуватись програми співпраці та реформ в контексті критеріїв та стандартів безвізового режиму, насамперед, співпраця у сфері інтегрованого управління кордонами, співпраця правоохоронних органів, митних служб, спільні заходи на подолання нелегальної міграції, торгівлі людьми тощо. В рамках СхП можливе здійснення програм розбудови довіри між самими країнами-партнерами, а також між ними та членами ЄС, зокрема, у правоохоронній сфері, без чого прогрес у візовій лібералізації є неможливим.
СхП може стати неформальним конкурентним майданчиком, де країни-партнери об’єктивно поставлені в умови змагання: хто швидше і якісніше виконає перелік критеріїв і досягне прогресу у скасуванні віз з боку ЄС. Якщо якась із країн СхП здійснить відповідні реформи і отримає безвізовий режим раніше за інших, це буде важливим політико-психологічним фактором, що визначатиме її лідерський статус в СхП. Наявність такої неформальної змагальності спонукатиме уряди всіх країн-партнерів до швидших і більш зосереджених дій. В підсумку йтиметься не лише про лідерство щодо безвізового режиму, але і щодо європейської інтеграції в даному регіоні загалом.
СхП містить у собі механізм для консолідації зусиль активної громадськості, природно зацікавленої у свободі пересування – Форум громадянського суспільства СхП. Через ФГС можливе здійснення громадського лобіювання та незалежної експертизи, створення синергетичного ефекту від співпраці громадськості, експертного співтовариства з країн ЄС та усіх шести країн-партнерів з метою скасування віз.
Посилання
1. Повідомлення Європейської Комісії для Європейського Парламенту та Європейської Ради. Східне Партнерство. {SEC(2008) 2974} – Неофіційний переклад з сайту Кабінету Міністрів Україні http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=227401910&cat_id=223345569&ctime=1247064584304
2. Декларація Європейської Ради щодо Східного Партнерства. Неофіційний переклад з сайту Кабінету Міністрів Україні http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=227409726&cat_id=223345569&ctime=1247074664679
3. Спільна заява Саміту Східного партнерства у Празі, 7 травня 2009 року, http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=227410963&cat_id=223345569&ctime=1247074921321
Даний матеріал підготовлено в рамках міжнародного партнерства "Європи без бар’єрів" за підтримки Європейської програми Міжнародного фонду "Відродження"
