З 1 березня 2007 року посольства Бельгії, Нідерландів та, частково Німеччини, запровадили нову для України практику прийняття та розгляду візових заявок за участю компанії Visa Facilitation Service (VFS). Ця посередницька компанія розпочала свою діяльність через створені у Києві так звані “візові центри”, які мають виступати посередниками між консульськими установами та заявниками щодо надання інформації та первинної обробки візових документів.
Ірина Сушко | Європа без бар’єрiв
З 1 березня 2007 року посольства Бельгії, Нідерландів та, частково Німеччини, запровадили нову для України практику прийняття та розгляду візових заявок за участю компанії Visa Facilitation Service (VFS). Ця посередницька компанія розпочала свою діяльність через створені у Києві так звані “візові центри”, які мають виступати посередниками між консульськими установами та заявниками щодо надання інформації та первинної обробки візових документів.
Поява компанії VFS на українському ринку візових послуг викликала низку запитань у громадськості щодо засновників та власників компанії, її ділової репутації та причин набуття ексклюзивних прав посередництва між громадянами України та країнами ЄС.
Відомо про посередницьку компанію небагато: зареєстрована в Індії, VFS є частиною компанії Kuoni Travel Group, головний офіс якої знаходиться в Цюриху. Заснована дана компанія в 2001 році у місті Мумбай (Індія) як компанія, що спеціалізується на дипломатичних представництвах у світі. Найбільше посередницька компанія зарекомендувала себе у двох країнах – Гані та Росії, надаючи послуги з обробки візових документів.
Сам факт надання посередницьких послуг не викликає заперечень, в той же час, постають питання щодо підстав діяльності даної компанії.
По-перше, відомо, що тендеру на такі послуги в Україні не проводилось. Зростаючий ринок візових послуг країн ЄС в Україні оцінюється (лише виходячи з суми консульського збору) в суму не менше 60-70 млн Євро щороку. Враховуючи розміри даного ринку компанія VFS отримала без жодної прозорої процедури доступ до значної частини цього ринку із перспективою розширення, якщо інші країни ЄС продовжуватимуть перехід до застосування посередницьких процедур.
По-друге, компанія є монополістом, що дозволяє їй диктувати ціни на послуги.
Незважаючи на подібні застереження, компанія продовжує опановувати ринок: з листопада 2007 року практику посередництва застосовують консульства Іспанії та Італії. З липня 2007 року до аналогічної практики вдалось і Консульство Великої Британії.
Отже, станом на серпень 2008 року в місті Києві працюють наступні «візові центри»:
1. Візовий центр посольств Італії, Іспанії, Нідерландів та Бельгії, розташований за адресою: вул. Фрунзе, 60
2. Візовий центр, що додатково обслуговує заявників консульської установи Італії, розташований за адресою: вул. Федорова, 1
3. Візовий центр Великої Британії, розташований за адресою: вул. Ірининська, 5
Започаткування даних новацій супроводжувалось запевненнями про ефективність нової форми надання візових – так званого аутсорсингу, – передачі сторонній компанії окремих функцій у сфері візових послуг. На думку представників дипломатичних установ, поява посередницької компанії мала забезпечити вирішення таких нагальних проблем як черги та некомплектність документів, та підвищити ефективність первинної обробки документів на початкову етапі візового клопотання, а значить і зменшити ймовірність відмови.
Зокрема, офіційні представники дипломатичних установ неодноразово зазначали, що передача частини обов’язків у сфері прийому візових документів спрямована суттєво покращити та полегшити візову процедуру для громадян України. В оголошеннях про започаткування посольствами нових послуг аутсорсингу зазначалось, що заявники отримають «швидке та першокласне обслуговування», а також (в деяких випадках) анонсувалась можливість отримання візи заявниками наступного робочого дня після того, як документи будуть подані до візового центру. Загалом пропоновані послуги мали знайти схвальні відгуки у заявників, що очікували на появу можливості отримати візу в короткий термін (навіть за додаткову оплату) та уникнути необхідності відстоювати великі черги під консульством.
Зазначені проблеми дійсно знаходили підтвердження в тому числі у дослідженнях ЦМКЗПУ: заявники скаржились на великі черги та некомфортні умови очікування з метою подання документів та одержання рішення в наданні візи. Проте саме ці організаційні умови візового процесу не були визначені українськими заявниками як найбільш обтяжливі. Поза увагою офіційних представників посольств залишились такі актуальні проблеми як: відсутність уніфікації візових вимог серед країн – членів ЄС, непрозорість у випадку відмови в наданні візи, вимоги в наданні документів, що носять приватний характер, тривалий та невизначений час розгляду візових заявок, тощо. Плановані зміни носили поверховий характер, оскільки модифікуючи початковий етап візового клопотання, дипломатичні представництва не ставили за мету внесення тих коректив, які були б найбільш значущими для клієнтів – українських заявників.
Щодо правових засад діяльності «візових центрів», офіційні представники ЄС посилалися на Спільні консульські інструкції, де в розділі VIII «Консульська співпраця на місцевому рівні», пункт 5.1 «Типи посередників», зазначається про можливість консульських установ звертатись до приватних адміністративних агентств, які надають допомогу клієнту через подання оригінальних та додаткових документів від імені клієнта.
Обґрунтовуючи правомірність застосування посередництва, представники посольств звертались до прикладів діяльності VFS з 46 посольствами держав – членів ЄС у 18 країнах світу, в тому числі з дипломатичними представництвами Бельгії, Нідерландів та Великої Британії у Москві. Зокрема, зазначалося, що в Росії з 2006 року були відкриті 11 візових центрів, діяльність яких дала можливість громадянам Росії заповнювати анкету on-line та підвищити якість перевірки документів, внаслідок чого у багатьох випадках відпала необхідність у проведенні співбесіди в посольствах, і, як головний результат, – зменшився рівень відмов у наданні візи. Проте діяльність VFS у Росії не оминула хвилю критики через монополізацію туристичного ринку.
Формування системи власних центрів в Росії VFS розпочала у співпраці з російським туроператором «Стар Трэвел», наслідком якої стало заснування спільної компанії «Інтерлінк». Таким чином запроваджувалася система подвійного посередництва, яка, з одного боку, надавала можливість деяким категоріям громадян уникати виснажливих поїздок до далекої столиці, а з іншого боку, означала монополізацію даного ринку послуг. Реакцією стало звернення російського союзу туріндустрії до МЗС Росії з проханням вплинути на ситуацію монополізації даного ринку.
Клієнти візових центрів в різних країнах неодноразово звертали увагу на проблему рівня відповідальності, який несе VFS. Зокрема йдеться про відповідальність за збереження оригіналів документів, що потрапляють до офісів візових центрів та збереження конфіденційної інформації, яку містять документи, що вимагаються консульствами країн ЄС. Зокрема, у квітні 2006 року візовий центр VFS та British High Commission, що відповідали за видання британських віз в Індії, не потурбувались про захист особистих даних осіб, що заповнювали візові заявки через Інтернет. Приватна інформація виявилась доступною кожному, хто відвідував сайт компанії VFS. З’ясувалось, що незахищеними виявились не лише індійські туристи, а й усі клієнти VFS, що подавали візові заявки з 2001 року.
Проблема правомірності діяльності візових центрів була піднята і в Україні. Зокрема, речник Міністерства закордонних справ України Андрій Дещиця у 2007 році повідомляв про звернення МЗС до Міністерства внутрішніх справ, Міністерства фінансів, Антимонопольного комітету, Служби безпеки України з проханням проаналізувати на відповідність українському законодавству діяльність компанії VFS у сфері візового обслуговування громадян, зокрема її монопольного статусу.
Відповідь на питання щодо відповідальності компанії VFS в Україні міститься в загальній інформації про діяльність візових центрів, де чітко зазначається про те, що компанія RNT, яку VFS визначила своїм сервіс-партнером (зокрема йдеться про вибір посольства Італії у Києві) відповідальна за одержання відповідних документів у громадян, передачі їх посольству, а потім назад заявнику. Власники компанії наголошують, що приймають усі запобіжні заходи у роботі з документами заявника, при цьому «компанія RNT не несе ніякої відповідальності перед заявником за документи, які були випадково загублені під час транзиту, викрадені або ушкоджені в результаті форс-мажорних обставин або у зв’язку з іншими обставинами, що не перебувають під контролем компанії RNT або виникли всупереч її волі». Обмежують свою відповідальність представники візових центрів й у питанні кур’єрської доставки документів, що пропонується заявникам за окрему плату. В усіх оголошеннях про особливості роботи візових центрів зазначається, що «компанія RNT не контролює та не впливає на роботу кур’єрських компаній».
Ідеї запровадження візових центрів, які б працювали одночасно з консульствами багатьох країн ЄС, не є новими. Пропозиції щодо уніфікації вимог та процедур виникали й раніше. Зокрема плани щодо створення «єдиних візових центрів» були озвучені членом Єврокомісії Франко Фраттіні під час червневої наради міністрів юстиції та внутрішніх справ Євросоюзу у Люксембурзі 2006 року. Передбачалось, що такі візові центри мали перейняти на себе функції збору даних, їхньої перевірки та видачі дозволів на в’їзд до ЄС, які мали містити біометричні дані, зокрема відбитки пальців заявників. Такі зміни, з одного боку, мали заощадити гроші для держав ЄС та підвищити рівень безпеки, а для заявників країн Євросоюзу полегшити умови одержання віз.
Оскільки більшість консульств країн ЄС розташовується у Києві, запровадження даного нововведення в Україні могло б вирішити актуальну проблему великих відстаней, – але лише за умови відкриття «візових центрів» в регіонах, чого наразі не сталося.
Таким чином, візові центри, що розпочали свою діяльність в Україні, втілили лише частину конструктивної ідеї «єдиних візових центрів», озвучену Фраттіні і підтриману незалежними експертами.
Визначаючи зміст діяльності візових центрів як «сервіс – партнера», посольства Бельгії, Нідерландів, Італії та Іспанії залишили за собою право вимагати у заявника додаткові документи для підтвердження та обґрунтування мети поїздки, проведення співбесіди у разі виникнення сумнівів та, головне, рішення щодо надання чи відмови у наданні візи.
Дражливим питанням у роботі візових центрів є оплата за розгляд документів. Ціни за візові послуги, що надаються центрами обробки візових запитів українським заявникам, були визначені таким чином: вартість прийому та обробки документів – 170 грн. та 40 грн. – сплата банківських послуг за запис у чергу. Окремо громадяни мали сплатити консульський збір – 35 євро. Окрім цього громадяни сплачують за переклад документів, їх легалізацію, страховку тощо. Таким чином, фактична вартість Шенгенської візи для громадян України суттєво зросла.
1 січня 2008 року набула чинності Угода про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС. Згідно пункту 1 Статті 6 даної Угоди плата за оброблення заяв про оформлення віз для громадян України становить 35 Євро, а для окремих визначених Угодою категорій громадян ця плата взагалі скасовується. Однак завдяки застосуванню обов’язкових посередницьких послуг фактична плата за всю візову процедуру склала 60-65 Євро. Таке суттєве розходження реальної практики та міжнародних зобов’язань не могло залишатись непоміченим.
Українська сторона (як офіційні особи, так і представники НУО) неодноразово вказували на суперечність між положеннями угоди щодо граничної ціни візової процедури та практикою примусових посередницьких послуг.
У самому ж Європейському Союзі думки з цього приводу розділилися. Зокрема, представник Європейської Комісії Емма Удвін заявила, що збільшення вартості віз для українців через залучення компанії-посередника VFS суперечить духу угоди про спрощення візового режиму між ЄС та Україною. В березні 2007 року, відповідаючи на запитання кореспондентів УНІАН щодо рішення Бельгії та Нідерландів співпрацювати з міжнародною компанією VFS, вона наголосила: «Ви маєте розділяти, що є легальні положення, а є дух угоди. В тому, що вони роблять, нема нічого, що суперечило б суті угоди, однак ми вважаємо, що підвищення цін суперечить ідеї та духу угоди. Таким чином, у питанні візових зборів, фактичне підвищення ціни до 60 євро слід розглядати в аспекті відповідності духу угоди, яка спрямована на виключення підвищення вартості віз для України. Таким чином, ми не підтримуємо такі ціни».
Іншої думки з цього питання дотримуються уряди таких країн-членів ЄС, що застосовують практику посередництва. Їхня думка виявилась вирішальною, оскільки питання процесу організації видачі віз входить до компетенції внутрішньої політики країн ЄС. Відповіддю країн-членів, що вдалися до практики аутсорсингу було твердження, що заявники мають право вибору у зверненні або до візових центрів, або безпосередньо до консульської установи.
З огляду на вищенаведені факти постала низка питань: чи дійсно громадяни-заявники мають задеклароване право вибору, чи дійсно обслуговування у візових центрах «першокласне та ефективне», чи є процедура комфортною та зрозумілою, чи дійсно візи видаються заявникам швидше, аніж при звичайній процедурі через консульство. Усі ці питання, з огляду на високу суспільну значущість проблеми, потребували перевірки та дослідження.
З метою визначення рівня ефективності послуг, що надаються візовими центрами та оцінки змін та нововведень, що запроваджуються окремими консульствами на сучасному етапі ЦМКЗПУ за підтримки Європейської програми МФВ було проведено моніторинг діяльності візових центрів, дані якого наводяться у наступному розділі.
