Угода про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС передбачає «запровадження безвізового режиму для громадян України як довгострокову перспективу». В ході переговорного процесу щодо Угоди про Асоціацію сторони дійшли згоди щодо початку так званого «візового діалогу», кінцевою метою якого є запровадження симетричного безвізового режиму між Україною та ЄС.
Олександр Сушко | Європа без бар’єрiв
Як відомо, Угода про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС передбачає «запровадження безвізового режиму для громадян України як довгострокову перспективу». В ході переговорного процесу щодо Угоди про Асоціацію сторони дійшли згоди щодо початку так званого «візового діалогу», кінцевою метою якого є запровадження симетричного безвізового режиму між Україною та ЄС.
Офіційне оголошення початку візового діалогу ймовірно буде зроблено на саміті Україна-ЄС 9 вересня 2008 року.
Визнання перспективи безвізового режиму є важливим фактом, однак не може сприйматися як ексклюзивний успіх України: подібний діалог Європейський Союз веде з Російською Федерацією (з 2007 року), а також з Сербією, Боснією та Герцеговиною, Албанією, Македонією та Чорногорією (з весни 2008 року).
Причиною того, що Росія, значно відстаючи від України в справі розробки нової базової угоди, тим не менше виявилась попереду у візовому діалозі є насамперед підсумки переговорів про міграційний режим для Калінінградської області (2003-2004 рік), згідно яких сторони ще на тому етапі досягли згоди щодо початку переговорів про безвізовий режим. Те, що Росія вже має певний досвід «візового діалогу» з ЄС, а Україна лише розпочинає його, не повинно засмучувати українську сторону – адже досвід, отриманий Росією за останній рік дозволяє зробити прогноз щодо майбутнього формату даного діалогу і застерегти від тих небезпек, що можуть перетворити візовий діалог між Україною та ЄС на нескінченний процес.
Досвід започаткування Європейським Союзом «візових діалогів» з різними країнами засвідчує, що зміст, інтенсивність та застосовувані інструменти можуть суттєво різнитися, у залежності від міркувань політичної доцільності. Таким чином за поняттям «візовий діалог» може стояти де-факто різна політика, що зумовить різну результативність започаткованих зусиль. Наразі можна говорити про наявність принаймні двох різних моделей «візового діалогу», пропонованого ЄС, – екстенсивної та інтенсивної.
Російська або «екстенсивна» модель
Що являє собою «російська модель»? Засадничим документом є «Дорожня карта щодо спільного простору свободи, безпеки і правосуддя», затверджена в Москві 10 травня 2005 року під час саміту Росія-ЄС, де передбачено «активізувати діалог з візових питань на експертному та політичному рівнях для розгляду умов для взаємного безвізового режиму поїздок як довгострокової перспективи».
Фактичним початком діалогу про встановлення безвізового режиму між Росією та ЄС можна вважати засідання Постійної Ради партнерства Росія-ЄС з питань свободи, безпеки та правосуддя 23-24 квітня 2007 року в Москві, коли були затверджені «Процедури візового діалогу з вивчення умов для досягнення у довгостроковій перспективі безвізового режиму поїздок громадян». Варто звернути увагу на те, що ця подія відбулась через два роки після укладання «Дорожньої карти». Вже сама назва документу, що акцентує увагу на «вивченні умов» та «довгостроковій перспективі» свідчить про надзвичайну обережність ЄС, і небажання стимулювати будь-які завищені очікування з боку Росії. Наступний рік тривали переважно неформальні консультації і лише 25 квітня 2008 року (через рік після затвердження «Процедур») в Санкт-Петербурзі відбулося офіційне засідання Ради партнерства, під час якого, за повідомленням помічника президента Росії Віктора Іванова «Росія та ЄС розпочали конкретний діалог щодо скасування візового режиму».
За його ж словами, було сформовано три основні напрями діалогу: захист документів (тобто насамперед йдеться про підвищення надійності паспорта), боротьба з незаконною міграцією, а також зближення кримінального та адміністративного законодавства та співпраця правоохоронних відомств.
Діалог було започатковано, але його інтенсивність є невисокою, на що російська сторона звернула увагу на політичному рівні – під час саміту Росія-ЄС в Ханти-Мансійську 26-27 червня 2008 року, наголосивши, що «для нас найшвидший перехід до безвізового режиму з європейськими країнами – це стратегічне завдання» (це вже висловлювання іншого помічника президента РФ – Сергія Приходька).
Візовий діалог з ЄС із Росією має специфіку, адже Росія є єдиною з країн, що офіційно обговорюють запровадження безвізового режиму ЄС на симетричних засадах – громадяни ЄС все ще потребують віз для в’їзду в Росію, тоді як всі інші країни «візового діалогу», в тому числі Україна, в односторонньому порядку скасували візи для громадян ЄС. Внаслідок цього предмет переговорів є значно ширшим, адже європейська сторона використовує цей діалог для розв’язання численних проблем, що виникають у громадян ЄС із в’їздом та перебуванням на території Росії. Крім того, наприклад, обговорюється запровадження Росією безвізового режиму у червні 2008 року для «негромадян» – жителів Латвії та Естонії, які не отримали місцеве громадянство, що викликало помітне роздратування в політичних колах цих країн.
Отже ширше предмет переговорів – повільніше темпи. Слід розуміти, що, на відміну від суспільства України чи Сербії, громадяни Росії не здійснюють потужного тиску на власний уряд з метою прискорення запровадження безвізового режиму з ЄС, отже політична еліта менш мотивована форсувати даний процес.
Візовий діалог з РФ не передбачає якихось специфічних інструментів моніторингу, окрім тих, що вже існують в рамках Угоди про партнерство та співробітництво, а саме Постійної ради партнерства та діалогу в рамках експертних груп. Жодного регулярного оцінювання прогресу не передбачено.
Щодо прогнозів, то лише деякі політики передбачають швидке запровадження безвізового режиму між Росією та ЄС: наприклад голова міжнародного комітету Держдуми Росії Костянтин Косачов висловив припущення, що такий режим може бути встановлений протягом 2-3 років. Експерти (і російські, і європейські) з таким прогнозом не погоджуються: за наявної інтенсивності процесу переговори можуть тривати 10 років і більше.
Отже, у випадку Росії ми бачимо «екстенсивну» модель просування до безвізового режиму, яка не передбачає чітких критеріїв, проміжних етапів (benchmarks) та регулярного моніторингу.
Балканська або «інтенсивна» модель
Зовсім інша модель застосовується до країн Західних Балкан (Сербія, Боснія та Герцеговина, Албанія, Македонія та Чорногорія): вона започаткована висновками Ради ЄС із загальних питань та зовнішніх зносин, ухваленими 28 січня 2008 року, що, в свою чергу, базуються на Посланні Європейської Комісії щодо Західних Балкан. У цих документах визначено, що Євросоюз має запропонувати країнам регіону деталізовані дорожні карти із детальним описом пріоритетів та шляхів їх реалізації.
На виконання рішення Ради Єврокомісія розробила і протягом квітня-травня 2008 року надала всім зазначеним країнам відповідні «дорожні карти до безвізового режиму». Комісар з питань розширення Оллі Рен особисто презентував ці документи у відповідних столицях, зокрема, 8 травня презентація відбулась у Белграді.
Структурно «дорожні карти» складаються з наступних пріоритетів:
1. Безпека документів (паспортів, ID-карток), їхня відповідність європейським стандартам в тому числі через запровадження біометричних компонентів, боротьба з корупцією в системі видачі паспортів.
2. Боротьба з нелегальною міграцією та виконання угод про реадмісію. Політика охорони кордонів (border management) та процедури надання притулку.
3. Громадський порядок та безпека, боротьба з організованою злочинністю, співпраця у правовій та правоохоронній сферах.
4. Зовнішні зносини та фундаментальні права громадян, в тому числі забезпечення прав меншин та біженців.
У заключній частині документу зазначено, що моніторинг досягнень у зазначеній сфері здійснюватиметься регулярно, а додатковим критерієм готовності країни до безвізового режиму має стати зниження рівня відмов у наданні віз до 3% від загальної кількості заяв (для порівняння, в Україні зараз цей показник становить за даними ЄС 6-8%, в попередні роки був 12-14%).
План Європейського Союзу пропонує балканським країнам технічну та експертну допомогу з метою якнайшвидшого і повного досягнення ними критеріїв, необхідних для запровадження безвізового режиму.
Передбачено, що Єврокомісія має регулярно звітувати Раді ЄС щодо досягнутого прогресу по кожній країні і перша доповідь має бути оприлюднена вже наприкінці цього року.
Логіка і навіть лексика балканських «дорожніх карт» істотно відрізняється від документів, укладених з Росією. Якщо в російському випадку усіляко підкреслюється «рівність між партнерами та взаємна повага інтересів», то у випадку балканських країн «дорожні карти» радше схожі на список методичних рекомендацій та обов’язкових приписів, яких мають дотримуватися країни щоб якнайшвидше отримати безвізовий режим. Але натомість і результат процесу буде різним: Росія не готова розмінювати статус «рівного партнера» на свободу пересування, отже її громадяни ще тривалий час будуть стояти в чергах за європейськими візами.
Реалізація дорожніх карт для балканських країн відкриває значно більш оптимістичні часові перспективи, що дозволяють передбачати ухвалення рішення про безвізовий режим протягом наступних двох-п’яти років (такі країни як Македонія та Чорногорія мають кращу ситуацію і можуть отримати позитивне рішення швидше, аніж Боснія-Герцеговіна, Сербія та Албанія, хоча гіпотетично – з політичних міркувань – Євросоюз може ухвалити рішення по всіх вказаних країнах синхронно).
Таким чином, «візовий діалог» з балканськими країнами з самого початку був належним чином структурований і супроводжений інструментами, які дозволяють вести підготовку до безвізового режиму в значно більш інтенсивний спосіб, аніж з Росією.
Перспективи «візового діалогу» з Україною
Яку ж модель буде запропоновано Україні? Остаточної відповідні на це питання наразі немає. Країни ЄС знаходяться в процесі вироблення спільної позиції. Немає сумнівів, що традиційні «скептики», насамперед Німеччина, Бельгія та Іспанія, виступатимуть проти надання Україні кращих умов, ніж ті, що надані Росії.
Україна, звісно, надсилає сигнали про бажаність застосування «балканської моделі» візового діалогу. В той же час викликає тривогу позиція вищого керівництва держави, яке більшою мірою виявляє інтерес до демонстраційного, зовнішнього боку справи, а не до змістовних нюансів. Є небезпека, що Україна може задовольнитись урочисто-парадним проголошенням початку «візового діалогу» і погодиться із вихолощенням самого процесу в руслі «російської моделі».
Принциповим питанням є те, чи надасть Європейський Союз Україні «Дорожню карту до безвізового режиму», чи все обмежиться лише започаткуванням консультацій. На користь «дорожньої карти» є схвалення Європейською Радою 20 червня спільної польсько-шведської ініціативи щодо посилання східного напрямку політики Європейського Союзу – «Східне партнерство». У цьому документі, що стосується України, Молдови, Грузії, Вірменії, Азербайджану та, потенційно, Білорусі, визначено, що «дорожня карта до безвізового режиму з чітко прописаними кроками та умовами має бути створена». Отже, підтримка «Східного партнерства» з боку ЄС може трактуватися як готовність піти у візовому діалозі зі східноєвропейськими країнами інтенсивним шляхом. В той же час жодних гарантій з цього приводу немає, і опозиція скептиків обіцяє бути потужною.
Було б великою помилкою сприймати згоду ЄС на початок «візового діалогу» як чергову «велику дипломатичну перемогу» України без уточнення змістовного та процедурного боку справи, визначення плану дій на найближчу перспективу та створення дієвих інструментів регулярного моніторингу.
ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ
Практика видачі віз громадянам України консульськими установами ЄС поступово перетворилася у найбільш резонансний та суспільно значущий компонент відносин Україна-ЄС. На ньому зосереджена увага активної частини суспільства та медіа – в більшій мірі, ніж на питаннях вільної торгівлі, укладанні угоди про асоціацію та інших питань, що перебувають на порядку денному Україна-ЄС. Будь-яка тенденція і будь-яке рішення, що стосується даної сфери, перебуває у фокусі особливої громадської уваги, на що слід звертати увагу офіційним представникам обох сторін.
Внаслідок економічного зростання останніх восьми років в Україні сформувався значний прошарок людей, не лише бажаючих, але й матеріально спроможних подорожувати до ЄС. Втім запит представників українського «середнього класу» задовольняється лише частково. Намагаючись реалізувати своє прагнення «побачити Європу», цей прошарок стикнувся із потужною перешкодою у вигляді візових вимог, які мають тенденцію до посилення. Це сприяє розчаруванню європейськи налаштованих прошарків українського суспільства, постійному зниженню довіри до ЄС та зростанню євроскептичних настроїв в Україні.
Протягом періоду 2000-2007 років реальна тенденція із свободою пересування для громадян України була скерована виключно в негативний бік: спочатку (2000-2004 р) на зміну безвізовому режиму, що існував по всьому периметру кордонів України, прийшли національні візи кандидатів (з 2004 року – членів ЄС) – переважно легкодоступні та у більшості випадків безкоштовні. Потім, у грудні 2007 року на зміну «ліберальним» візовим стандартам цих країн прийшов «Шенгенський режим» якій до сьогоднішнього дня являє собою один із найсуворіших в світі (за рівнем вимог до заявника) візових режимів. Внаслідок зазначеної ситуації в негативний бік змінилася як абсолютна так і відносна статистика подорожей громадян України до країн ЄС. На тлі цього єдиним напрямком безперешкодних подорожей для громадян України лишається регіон СНД, що сприяє фіксації стереотипних уявлень про «близьке» (СНД) та «далеке» (ЄС) зарубіжжя.
Попри запевнення та докладання зусиль щодо мінімізації негативних наслідків розширення Шенгенської зони, застосовані заходи виявились недостатніми, що підтверджується значним (в 2,6 рази) скороченням кількості подорожей громадян України до країн ЄС у першій половині 2008 року у порівнянні з аналогічним періодом 2007 року.
Оскільки статистично подорожі громадян України до «нових» шенгенських країн складають абсолютну більшість (60-70%) у структурі подорожей до країн ЄС в цілому, запровадження з грудня 2007 року суворих Шенгенських правил істотно вплинуло на спроможність громадян України здійснювати ці подорожі. Фіксується значна кількість відмов від намірів здійснювати подорож після того, як громадяни дізнаються про умови отримання візи – насамперед – у частині документів, що вимагаються консульськими установами. Численні публікації в українських медіа свідчать про наростання критичної маси протестних настроїв щодо ЄС та його візової політики. Все більшої суспільної популярності набуває вимога запровадження Україною віз для громадян ЄС – на симетричних засадах. Якщо не буде знайдено ефективних шляхів виправлення ситуації, уряд України в близькій перспективі зіштовхнеться із жорсткими вимогами з боку суспільства – щодо скасування асиметричного безвізового режиму для громадян ЄС.
Угода про спрощення оформлення віз між Україною та ЄС, за даними попереднього спостереження, виконується частково і вибірково. Угода фактично не є документом прямої дії – у візовій практиці консульські працівники керуються національним законодавством та відомчими інструкціями – навіть якщо дані документи суперечать Угоді. Процес приведення національних візових практик до відповідності з Угодою вочевидь затримується. Оскільки Угода фактично є «пілотним проектом», і ЄС не має достатнього досвіду у виконанні міжнародних зобов’язань подібного роду, слід наполегливо вимагати її повного виконання, посилаючись на принцип верховенства міжнародного права над національним.
Запровадження посередницьких послуг «візових центрів» суперечливим чином вплинуло на процедури отримання віз. Діяльність цих установ має бути впорядкована у відповідності з положеннями Угода про спрощення оформлення віз (в частині вартості візової процедури). Крім того, офіси «візових центрів» мають бути відкриті в регіональних центрах України.
Великі сподівання покладаються на роботу Спільного комітету експертів, який має повноваження оцінювати якість імплементації Угоди про спрощення оформлення віз та вносити відповідні пропозиції. Втім наразі залишається неочевидним, чи достатнім виявиться той набір інструментів впливу, який матиме у розпорядження Спільний комітет для корекції візової практики консульських установ країн-членів ЄС, якщо вона суперечить Угоді. Комітету слід зосередитися не стільки на фіксації фактів порушень Угоди, скільки на відпрацюванні механізмів впливу на політику консульських установ.
Рішення розпочати «візовий діалог», кінцевою метою якого є скасування візових вимог для громадян України з боку ЄС, є кроком у правильному напрямку. Однак існує небезпека, що цей процес піде екстенсивним шляхом і затягнеться на невизначену перспективу. Передумовою ефективності «візового діалогу» є якнайшвидша розробка та затвердження «дорожньої карти», забезпечення достатніх інструментів технічної та експертної підтримки з боку ЄС, розробка та реалізація алгоритмів із застосуванням benchmarks, започаткування практики регулярного моніторингу та оцінювання прогресу.
Українська сторона має не лише очікувати дипломатичних рішень чи допомоги з боку ЄС а взяти на себе ініціативу щодо запровадження тих стандартів у сфері міграційної політики, безпеки документів, охорони кордонів, застосування кримінальних та адміністративних покарань, надання громадянства тощо, які є перепусткою до безвізового режиму з ЄС.
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЯ ВІЗОВОГО РЕЖИМУ ІЗ СЕРБІЄЮ (Додаток)
