Незважаючи на певні позитивні очікування від «візового діалогу» між Україною та ЄС, після року перемовин сторони так і не вийшли на формулювання всеосяжного документу (Дорожньої карти) до безвізового режиму. Брак політичної волі з боку ЄС та дефіцит дієвих аргументів з боку України щодо серйозності своїх намірів призвів до того, що наразі не існує чіткого і вичерпного переліку вимог та критеріїв для України.
Опозиція невеликої групи країн-членів (Бельгія, Нідерланди, Іспанія, Німеччина, Австрія) поки що не дозволяє офіційно вийти на формат виконання «Дорожньої карти».
Однак відсутність станом на сьогодні такого документу саме для України зовсім не означає, що фахівці не володіють інформацією щодо реального набору критеріїв та вимог, що їх ЄС висуває у якості необхідних передумов для скасування візового режиму для будь-якої європейської країни із «візового» списку.
Рік візового діалогу, відповідним чином структурованого, засвідчив, що ЄС висуватиме Україні практично ті ж вимоги та стандарти, відповідно до яких оцінювалися країни Західних Балкан, що пройшли (проходять) через формат «Дорожніх карт». Восени 2009 року експерти ЄС вже розпочали процес оцінювання відповідності України цим критеріям.
Отже, ми маємо всі підстави, спираючись на відповідний досвід країн Західних Балкан, та року візового діалогу Україна-ЄС окреслити ті «домашні завдання», без виконання яких отримання без візового режиму з ЄС є неможливим.
Ці завдання, у випадку їхнього повного виконання значно посилить здатність держави ефективно протистояти таким загрозам національної безпеки як корупція, нелегальна міграція, контрабанда, торгівля людьми та інші види транскордонної злочинності, зміцнить здатність правоохоронних органів до плідної міжнародної співпраці та загалом істотно піднесе міжнародну репутацію держави у тих чутливих сферах, де донині спостерігаються істотні проблеми.
БЕЗПЕКА ДОКУМЕНТІВ
Україна має запровадити новий стандарт закордонного паспорта з біометричними даними. Така вимога висувається до всіх країн, що претендують на безвізовий режим з ЄС, отже, попри певні моральні застереження, біометрії, як елементу паспортних технологій, наразі немає альтернатив.
Поки не існує повністю уніфікованого формату біометричних даних, однак важливим є відповідність стандартам Міжнародної Організації Цивільної Авіації (ІKAO), – організації ООН, яка встановлює стандарти для електронних подорожніх документів і біометричної інформації.
Паспорт має бути повністю адаптований до системи електронного зчитування, що застосовується в країнах ЄС. Технічний зразок нового документу вже розроблений вітчизняним концерном ЄДАПС, який заявляє про готовність розпочати виготовлення нового зразка закордонного паспорта вже у 2010 році. Втім відповідного законодавства станом на травень 2009 року в Україні не ухвалено.
Окрім закордонного паспорта ЄС рекомендує запровадження біометричних даних і в інші персональні документи, зокрема, водійські права.
Слід передбачити і запровадження стандарту ідентифікаційних карт європейського зразка (пластикових, із цифровим фото та біометричними даними), які у майбутньому, після скасування візового режиму, можуть фактично замінити закордонні паспорти для в’їзду до країн ЄС. Для цього також необхідні відповідні законодавчі зміни.
Україна має на законодавчому рівні визначити коло осіб, що мають право на отримання дипломатичних та службових паспортів, при чому це коло не має бути ширшим за те, що практикується в країнах ЄС. На сьогодні правом на отримання службових паспортів в Україні користується невиправдано широке коло осіб.
Необхідно усунути принаймні найбільш очевидні прояви корупції у сфері видачі ідентифікаційних документів. Критерієм тут будуть факти виявлення осіб, що є власниками паспортів із різними прізвищами, іменами чи іншими даними. Поки що таких фактів фіксується достатньо багато, що зумовлює загально низький рівень довіри до українського паспорта.
Розробка та впровадження спеціальних програм, навчань, тренінгів з метою зменшення корупції в процесі видачі паспортів є частиною загальної антикорупційної діяльності.
Необхідно запровадити у співпраці з Інтерполом систему швидкого інформування стосовно випадків втрати та викрадення паспортів та інших подорожніх документів.
Після запровадження нового стандарту паспорта з біометричними даними важливо затвердити програму повної заміни закордонних паспортів старого типу протягом найближчих 3-4 років, незважаючи на те, що стандартний термін дії закордонних паспортів дорівнює 10 років.
Ризики
Фактична монополізація державних закупівель в галузі виготовлення ідентифікаційних документів (паспортів) в руках концерну ЄДАПС створює ризики зловживання даною компанією своїм монопольним положенням, зокрема в частині використання бюджетних коштів.
Постає проблема контролю за збереженням бланків паспортів: за стандартами ЄС вони мають зберігатися в приміщенні Міністерства внутрішніх справ, а не комерційної компанії.
Відсутність відповідного європейським стандартам законодавства щодо захисту персональних даних створює загрозу неналежного контролю за зберіганням і використанням біометричних даних комерційною компанією.
БОРОТЬБА З НЕЛЕГАЛЬНОЮ МІГРАЦІЄЮ ТА ПИТАННЯ РЕАДМІСІЇ
В українське законодавство та політику охорони кордонів має увійти поняття Інтегрованого управління кордонами, що є наріжним каменем європейського стандарту захисту державних кордонів. Цей процес розпочато Указом президента України від 19 червня 2006 року «Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року», де зазначена мета «створити сучасну інтегровану систему охорони державного кордону».
Національна програма Інтегрованого управління кордонами має бути розроблена та затверджена з урахуванням європейських стандартів та української специфіки. Ухвалені 3 квітня 2003 року Закони України “Про Державну прикордонну службу України” та “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України “Про Державну прикордонну службу України” свого часу стали суттєвим кроком уперед у переході від мілітаризованого формату радянського зразка до нової концепції прикордонної служби як правоохоронного органу. Втім нині законодавство з питань кордонів вимагає подальшого розвитку згідно вищезгаданої Концепції та Кодексу Шенгенського кордону (Schengen Border Code).
Немає єдиного стандарту чи імперативних вимог з боку ЄС щодо організації управління прикордонною службою, однак переважаюча європейська практика передбачає зосередження компетенції щодо охорони кордонів у руках Міністерства внутрішніх справ. У такому випадку під його егідою може бути створено Національний координаційний центр з питань інтегрованого управління кордонами, що здійснюватиме як стратегічне координування, так і оперативну взаємодію з пунктами перетину кордону та прикордонними заставами. В той же час повноваження у сфері міграційного контролю мають бути виведені з компетенції МВС.
Практичні пріоритети:
• Посилений розвиток інфраструктури кордонів по усьому периметру, насамперед з країнами, що не входять до ЄС, оснащення персоналу пунктів пропуску та прикордонних застав сучасними технічними засобами (у цьому питанні можна отримати суттєву ресурсну підтримку з боку ЄС).
• Технологічний розвиток єдиної бази даних державної прикордонної служби (ДПС), забезпечення сучасного електронного зв’язку центрального офісу ДПС із усіма пунктами перетину кордону.
• Навчання персоналу ДПС у відповідності з європейськими операційними стандартами, зокрема, Шенгенським підручником для прикордонників (Schengen Border Guards Handbook).
• Посилення співпраці в рамках FRONTEX (агентством ЄС, що відповідає за координування оперативної співпраці між країнами-членами ЄС у сфері безпеки кордонів), а також двосторонньої співпраці з прикордонними службами сусідніх країн, здійснення заходів зміцнення довіри із відповідними службами сусідніх країн-членів ЄС.
• Створення єдиного міграційного органу в системі органів виконавчої влади, законодавче закріплення його повноважень.
• Ухвалення законодавства щодо національної міграційної політики, яке б відповідало європейський практиці і запроваджувало б дієві механізми міграційного контролю.
• Узгодження українського законодавства стосовно прав біженців та шукачів притулку з європейськими нормами та рекомендаціями Агентства ООН з питань біженців. Заснування і підтримка центру тимчасового проживання для шукачів притулку (не тотожного центрам утримання нелегальних мігрантів!).
• Забезпечення прав шукачів притулку, в тому числі в частині механізму розгляду апеляцій на рішення першої інстанції щодо надання притулку. Організація тренінгів для персоналу, що працює в сфері надання притулку та біженців.
• Ефективне видворення з території України осіб, що перебувають на території держави незаконно (якщо щодо них немає застережень, передбачених європейським та українським законодавством з прав біженців).
• Забезпечення якісної імплементації Угоди про реадмісію між ЄС та Україною, що набуває чинності з 1 січня 2009 року.
Ризики
Існують проблеми із бюджетним забезпеченням розвитку інфраструктури кордонів по усьому периметру.
Фіксуються факти, що викликають підозри щодо масштабної корупції в сфері надання притулку та статусу біженця.
Брак політичної волі зумовлює проблеми з ухваленням сучасного міграційного законодавства. Існуюча законодавча база в сфері міграції не закладає основ цілісної міграційної політики України. Відсутні визначення цілі, завдань, механізмів, інструментів реалізації та основ фінансового забезпечення міграційної політики. Існує велика кількість підзаконних та відомчих нормативних актів які регулюють процедури реалізації законів. 1 квітня 2009 року було провалено розгляд у першому читанні підготовленого Кабміном законопроекту про Концепцію державної міграційної політики. Його подальша доля невизначена, оскільки не було підтримано навіть направлення законопроекту на повторне перше читання.
Існує небезпека маніпулювання міжнародними зобов’язаннями з питань реадмісії. До ВР уже внесено законопроект про денонсацію Угоди (автор – депутат Г.Москаль, фракція НСНУ). Розгорнуто популістську кампанію з дискредитації режиму реадмісії, що має на меті сформувати у суспільстві викривлене бачення даних зобов’язань як таких, що начебто «перетворять Україну у відстійник нелегальної міграції».
Справжніми причинами таких дій, на нашу думку, є намагання приховати вкрай неефективне а подекуди і нецільове використання коштів (в тому числі технічної допомоги ЄС), виділених на облаштування пунктів тимчасового утримання нелегальних мігрантів, які наразі не відповідають мінімальним європейським стандартам.
ГРОМАДСЬКИЙ ПОРЯДОК ТА БЕЗПЕКА
За цим напрямком ключовими викликами для України є ефективна протидія організованій злочинності, а також специфічно – торгівлі людьми, контрабанді та іншим видам транскордонної злочинності, а також подолання корупції. У цій сфері необхідно доказово продемонструвати зростаючу ефективність та інституційну спроможність органів, відповідальних за антикорупційну діяльність та боротьбу з організованою злочинністю.
Практичні пріоритети:
• Внесення змін до Кримінального так Кримінально-процесуального кодексів, Кодексу про адміністративні правопорушення. Запровадження відповідальності за порушення законодавства ЄС, зокрема, міграційного.
• Затвердження державних програм та планів, підкріплених належним фінансуванням, які б свідчили про серйозність намірів держави подолати організовану злочинність.
• Здійснення державної політики на надання допомоги жертвам торгівлі людьми, підтримка громадських організацій, що працюють в даній сфері, здійснення соціальних інформаційних кампаній з протидії торгівлі людьми.
• Ратифікація Україною Конвенції Ради Європи щодо протидії торгівлі людьми, що ухвалена у 2005 році і набула чинності 1 лютого 2008 року.
• Максимально повне виконання антикорупційних рекомендацій групи держав Ради Європи GREСO.
• Подальше вдосконалення національного законодавства з протидії відмивання коштів та фінансування тероризму відповідно до міжнародних стандартів та EU Acquis.
• Зміна методології державної оцінки успішності антикорупційних дій – не за кількістю порушених справ, а за питомою вагою справ, доведених до суду, і виголошених вироків, що набули чинності. Досягнення неухильної позитивної динаміки за цими параметрами.
• Продовження процесу підписання та ратифікації європейських та міжнародних конвенцій, пов’язаних із взаємною правовою допомогою та екстрадицією. Зокрема, 2-го Додаткового протоколу до Європейської конвенції щодо взаємної правової допомоги у кримінальних справах від 08.11.2001. (Україна підписала даний протокол, але наразі не ратифікувала).
• Підготовка та укладання Угоди про співпрацю з EUROJUST (Євроюст) – агенцією ЄС, що опікується боротьбою з організованою злочинністю.
• Приведення практики діяльності органів внутрішніх справ у відповідність із міжнародними (європейськими) стандартами. Проведення відповідних тренінгів для персоналу МВС. Налагодження системної співпраці МВС України із МВС країн-членів ЄС та EUROPOL.
• Ухвалення відповідного європейським нормам Закону України про захист персональних даних.
Ризики
Практична вся діяльність за даним напрямком в Україні належить до сфери ризику. Однак ці питання неспецифічні (щодо даного аналізу) і неодноразово висвітлювались в інших доступних аналітичних матеріалах. Тому ми вирішили не подавати тут детального аналізу ризиків, щоб уникнути надмірного обтяження тексту.
ЗОВНІШНІ ВІДНОСИНИ ТА ФУНДАМЕНТАЛЬНІ ПРАВА
За цим напрямком Україна матиме відносно менше проблем, ніж за попередніми, тим не менше, необхідно звернути увагу на наступні питання:
• Посилення вимог до набувачів громадянства України відповідно до європейських норм. Зокрема, впорядкування (суттєве обмеження) практики надання громадянства України особам, що постійно проживають за межами України. Насамперед це стосується жителів Придністровського регіону Республіки Молдова.
• Протидія проявам ксенофобії, расизму, національної нетерпимості.
• Забезпечення інтеграції, або, принаймні, не-дискримінаційної політики з боку держави стосовно ромського населення, кримських татар та інших національних меншин.
