Українські політики єдині у своєму задекларованому прагненні домогтися скасування візового режиму для громадян України з боку Європейського Союзу. Під час президентської виборчої кампанії 2010 року всі основні кандидати згадували про дану проблему, обіцяючи своїм виборцям досягти прогресу і врешті зруйнувати «візовий мур», що перешкоджає контактам між громадянами України та ЄС.
В той же час практичні дії політиків, що представляють різні політичні сили, зокрема, найбільші фракції парламенту, як урядові, так і опозиційні, свідчать про очевидну байдужість українського законодавця до базових умов та вимог щодо нормативних актів, без ухвалення яких безвізовий режим з ЄС залишатиметься недосяжною метою.
Наступні законодавчі напрями потребують ретельної уваги для досягнення мети безвізового режиму з ЄС: міграційна політика, безпека документів, захист персональних даних, управління кордонами та антикорупційна політика.
Протягом останніх двох років (2008-2009) Верховною Радою України не ухвалено жодного важливого, відповідного європейським нормам документу у сфері безпеки документів, захисту персональних даних та міграційної політики – ці сфери державної політики є ключовими для досягнення прогресу щодо скасування віз з боку ЄС.
Єдиний ухвалений в цих сферах закон «Про внесення змін до Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 14 квітня 2009 року являє собою радше приклад того, як не можна діяти (зокрема, впроваджувати біометричні дані в систему міграційного контролю без попереднього впровадження належного захисту персональних даних), на що вказано в заяві українських правозахисників [1]. Президент скористався правом вето щодо цього закону.
Лише один закон ухвалено у сфері управління кордонами: «Про прикордонний контроль» від 05.11.2009 №1710-VI [2], який запроваджує декілька прогресивних норм, але даного закону недостатньо для законодавчого забезпечення цілей Концепції розвитку прикордонної служби до 2015 року, схваленої Указом Президента від 19 червня 2006 року, зокрема, щодо перетворення ДПС на правоохоронний орган європейського зразка [3].
В сфері антикорупційного законодавства у 2009 р. досягнутий у червні прогрес був знівельований подальшими діями парламенту. 11 червня 2009 року Верховною Радою України були ухвалені Закони України "Про засади запобігання та протидії корупції", "Про відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення". Однак 23 грудня 2009 р. за підтримки Партії регіонів, більшості блоку НУНС та фракції Блоку Литвина вступ в дію вказаних законів було перенесено на 1 квітня 2010 року. Депутати мотивували таке рішення недосконалістю вказаних законів. Деякі зауваження експертів з цього приводу дійсно є слушними і потребують врахування [4]. Однак, замість роботи по вдосконаленню законів, вирішено було піти найпростішим шляхом і заблокувати їхню імплементацію, що мала розпочатись з 1 січня 2010 року.
Отже, враховуючи скромний обсяг досягнень вітчизняних законодавців, передбачаючи подальший рух і структурування «візового діалогу» між Україною та ЄС, нагальною потребою є систематизація переліку нормативно-правових актів, ухвалення яких є невід’ємною складовою успішної державної політики по забезпеченню свободи пересування для громадян України в Європі та світі.
Наші висновки та рекомендації ґрунтуються на перших результатах «візового діалогу» між Україною та ЄС, що розпочався у жовтні 2008 року, на досвіді «Дорожніх карт до безвізового режиму», наданих з боку ЄС країнам Західних Балкан у 2008 році, а також на існуючих документах Україна-ЄС, насамперед, Плані дій Україна-ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки, ухваленому у 2002 р. та оновленому у 2007 р.
Підписання та ратифікація міжнародних угод, конвенцій та протоколів
Нижче подано перелік міжнародних конвенцій та протоколів, що входять до переліку обов’язкових умов ЄС для скасування візового режиму, які були підписані Україною (у дужках вказано дату підписання Україною), але наразі (станом на січень 2010 року) залишаються нератифікованими.
• Конвенція Ради Європи про заходи щодо протидії торгівлі людьми, 2005 р. (17.11.2005)
• Європейська конвенція про захист осіб стосовно автоматизованої обробки даних особистого характеру, 1981 р. (29.08.2005)
• Додатковий протокол до Конвенції про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних щодо уповноважених органів нагляду та міждержавних інформаційних потоків, 2001 р. (29.08.2005)
• Другий додатковий Протокол до Європейської конвенції про взаємну допомогу у кримінальних справах, 2001 р. (08.11.2001)
• Конвенція Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів одержаних злочинним шляхом, і про фінансування тероризму, 2005 р. (29.11.2005)
• Конвенція ООН проти корупції, 2003 р. (11.12.2003)
• Європейська конвенція про корупцію у контексті кримінального права, 1999 р. (27.01.1999)
• Додатковий Протокол до Європейської конвенції про корупцію у контексті кримінального права, 2003 р. (15.05.2003)
Крім підписаних і наразі нератифікованих документів, існує низка угод. конвенцій та протоколів, до яких Україна ще не приєдналася, але мусить це зробити з огляду на критерії безвізового режиму з
ЄС, насамперед:
• Конвенція від 25.10.1980 про доступ до міжнародного суду
• Європейська конвенція про отримання за кордоном інформації та доказів в адміністративних справах, 1978 р.
• Європейська угода про передачу клопотань щодо правової допомоги, 1977 р.
• Додатковий протокол до Європейської угоди про передачу клопотань щодо правової допомоги, 2001 р.
• Європейська конвенція про репатріацію неповнолітніх, 1970
• Європейська угода від 16.10.1980 про передачу відповідальності за біженців.
Законодавство у сфері захисту персональних даних та ідентифікаційних документів.
Європейський Союз, ухваливши у листопаді 2009 року рішення щодо надання безвізового режиму громадянам Сербії, Македонії та Чорногорії, зазначив у відповідній постанові Ради ЄС, що безвізовий режим поширюється виключно на власників біометричних паспортів. Отже, запровадження безвізового режиму для наступних країн (в т.ч України) також супроводжуватиметься аналогічною умовою.
Йдеться про новий стандарт паспорта, що містить вмонтований до паспортної сторінки електронний носій інформації (чіп), який, відповідно до стандартів ICAO, повинен застосовуватися у вигляді мікросхеми з безконтактним інтерфейсом, що має обсяг пам’яті мінімум 32 кілобайти і містить закодовану електронну інформацію про власника документа (фото обличчя, відбитки пальців, електронний підпис).
Головними факторами невідповідності діючого законодавства України щодо документів, які посвідчують особу, умовам запровадження безвізового режиму з боку ЄС, є брак регламентації розміщення біометричних даних та відсутність їхнього правового захисту.
"Положення про паспорт громадянина України", затверджене постановою парламенту від 2 вересня 1993 року, і "Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон" № 491/93, затверджене Указом Президента від 28 жовтня 1993 року (зі змінами 2003 та 2004 років) не передбачали можливості розміщення біометричних даних в основних ідентифікаційних документах.
Постанова Верховної Ради України від 23 лютого 2007 року №719-V, якою затверджено оновлене «Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон» вперше в українському законодавстві передбачає можливість розміщення біометричної інформації. Однак ця згадка не містить опису даних і не є імперативною вимогою. В постанові вказано: «Додаткова інформація (зокрема біометрична) про пред’явника паспорта, зміст якої визначається відповідно до законодавства, може відтворюватися на безконтактному електронному носієві, вмонтованому в паспорт».
Кабінет Міністрів України своєю постановою від 26 червня 2007 року № 858 „Про затвердження технічного опису та зразка бланка паспорта громадянина України для виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України” доручив Міністерству внутрішніх справ ужити заходів щодо розміщення до 2010 року в закордонному паспорті безконтактного електронного носія, який містить паспортні дані та біометричну інформацію.
Отже, базове законодавство щодо запровадження паспортів з біометричними даними ухвалене і справа лише за Кабміном, МВС та вибором організації-підрядника? Ні, насправді ситуація виглядає значно складніше. Запровадження біометричних даних у сфері ідентифікаційних даних – вельми делікатна справа, яка вимагає якісного супровідного законодавчого забезпечення.
По-перше, як свідчить досвід зарубіжних країн, оптимальним є врегулювання питань видачі документів для виїзду за кордон на рівні законів (а не документів нижчого статусу, як в Україні). Так, у Сербії, Македонії та Чорногорії діють Закони «Про подорожні документи», які регламентують формат та режим видачі паспортів та пластикових ідентифікаційних карток. (В Україна наразі виготовлення ідентифікаційних пластикових карток європейського зразка взагалі не передбачено).
По-друге, Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях відзначав, що збір, обробка та використання персональних даних без належних гарантій їх захисту є безумовним порушенням статті 8 Європейської Конвенції про захист прав людини [5].
Українські правозахисники звертали увагу на небезпеку непідготовленого запровадження біометричних технологій, що може створити «умови для тотального стеження за людиною та неконтрольованим поширенням її біометричних даних» [6].
Основними європейськими документами в галузі захисту персональних даних є Конвенція Ради Європи (№108) "Про захист особи у зв’язку з автоматичною обробкою персональних даних", що регламентує порядок збору та обробки даних про особу, принципи зберігання та доступу до цих даних, способи фізичного захисту даних, а також заборона обробки даних про расове походження, політичні погляди, здоров’я, релігію без відповідних юридичних обґрунтувань, та Директива Європарламенту та Ради ЄС 95/46/ЄС "Про захист прав приватних осіб стосовно обробки персональних даних та про вільне переміщення таких даних" [7].
Для запровадження адекватної європейським стандартам практики захисту біометричних даних слід не лише ратифікувати та імплементувати вищезгадану Конвенцію Ради Європи №108, але і ухвалити Закон України про захист персональних даних у відповідності зі згаданими європейськими документами.
Натомість в українського парламенту вже є негативний досвід спроб ухвалення законопроектів про захист персональних даних, які не узгоджується з європейськими нормами.
Перший законопроект про захист персональних даних був внесений на розгляд Верховної Ради України ще у 2003 році. Того ж року документ був прийнятий за основу у першому читанні, а 16 березня 2006 року – у другому читанні в цілому. Однак, у квітні цього ж року Президент України ветував цей законопроект і запропонував відхилити його. У зв’язку з цим була розроблена і прийнята 9 січня 2007 року нова редакція проекту закону, в якій частково враховані зауваження Президента. Однак 18 травня 2007 року документ був знову ветований президентом "через неузгодженість його положень з Конституцією України та невідповідність вимогам міжнародно-правових актів" [8].
Згодом у Верховній Раді України було зареєстровано нову версію законопроекту про захист персональних даних №2273 від 25.03.2008 року, поданого народними депутатами України О. Шевчуком, В. Литвиним, В. Полохалом та К. Самойлик. Законопроект було прийнято в першому читанні 25 червня 2009 року.
За висновком українських експертів, як державних, так і незалежних, текст даного законопроекту також не узгоджується із цією низкою європейських норм. На суттєві недоліки законопроекту вказано також і у висновку Головного науково-експертного управління ВР України від 09.04.2008.
Отже, при підготовці документу до другого читання або внесенні урядом нового законопроекту (другий варіант виглядає оптимальнішим), слід врахувати наступні параметри:
• Обов’язковому визначенню підлягають зміст персональних даних, порядок їх оновлення, обмеження щодо доступу, зокрема, за колом осіб або за будь-яким іншим критерієм, права та обов’язки учасників відносин у цій сфері, їх відповідальність за порушення положень цього закону, порядок повідомлення володільцем бази персональних даних суб’єкта персональних даних про передачу цих відомостей третій особі [9].
• Має бути забезпечено право осіб на компенсацію шкоди, заподіяної внаслідок втрати або незаконного розголошення персональних даних щодо них.
• Слід запровадити незалежний інститут з контролю над використанням персональних даних, наприклад, інститут Уповноваженого з питань захисту персональних даних, який діє в багатьох зарубіжних країнах, здатний забезпечити баланс особистих, громадських та державних інтересів. (Автори законопроекту натомість пропонують створити суто державний орган і, до того ж, потенційно допустити до персональних даних невизначений перелік «інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, до повноважень яких належить здійснення захисту персональних даних» (Стаття 4).
• Слід врахувати специфіку роботи з персональною інформацією засобами масової інформації, наприклад, стосовно обробки персональних даних в журналістських, художніх чи літературних цілях – з метою недопущення тиску на свободу слова під приводом захисту персональних даних. (Це може бути здійснено шляхом запровадження відповідних винятків із норм закону)
Крім засадничого закону з питань захисту персональних даних слід ухвалити і інші супровідні нормативні документи, внести зміни у діючі закони. Кроком у правильному напрямку (однак недостатнім, із неясними перспективами ухвалення) є внесений до Верховної Ради 15 грудня 2009 року проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо порушення законодавства про захист інформації про особу» (законопроект №5438, н.д. Роман Зварич, фракція НУНС). Законопроектом пропонується визначити в Законі Україні «Про інформацію» поняття персональних даних, як відомостей або їх сукупність про фізичну особу, і встановити заборону на їх збирання, без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбачених законом. Також пропонується доповнити Кримінальний кодекс України статтею, за якою передбачено відповідальність за обробку персональних даних, здійснення якої заборонено законом або якщо такі дані стосуються персональних даних про етнічне походження.
Україні бракує чіткого, встановленого законом реєстру подорожніх документів, внаслідок чого зберігаються деякі архаїчні формати, які мають бути ліквідовані, і досі не запроваджуються нові, загальноприйняті в Європі (насамперед пластикові ID-картки). Зокрема, кілька років тому заплановано скасування проїзного документу дитини для виїзду за кордон та заміна його звичайним проїзним документом. У звіті МВС щодо Плану-графіку імплементації Плану дій Україна-ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки у вересні 2009 року зазначалось, що це та інші подібні питання будуть врегульовані Законом України „Про Єдиний реєстр документів громадян України” який знаходиться на розгляді у Верховній Раді України, однак ретельний пошук у базі даних Верховної Ради не дав результату – законопроекту з такою назвою у парламенті наразі не зареєстровано.
Отже, законодавче забезпечення переходу до сучасного стандарту біометричних паспортів і пластикових ідентифікаційних карток європейського зразка, створення єдиного реєстру документів громадян України із одночасним запровадженням ефективного законодавства із захисту персональних даних є невід’ємною умовою скасування візового режиму з боку ЄС, яку належить виконати насамперед Верховній Раді України як законодавчому органу.
Міграційне законодавство
Ще однією прогалиною в законодавстві України, особливо помітною в контексті прагнень отримати безвізовий режим з боку ЄС, є законодавство в галузі міграції.
Правову базу для міграційної політики України становлять: чинні міжнародні договори та Закони України: „Про імміграцію” (2001), „Про біженців” (2001), „Про громадянство України” (2001), „Про правовий статус іноземця і осіб без громадянства”, „Про Державну прикордонну службу України” (2003) та деякі інші. Механізмами реалізації цих законів стали постанови уряду, що регулювали окремі питання. Між тим, за визнанням вітчизняних експертів, низка суттєвих питань залишається неврегульованими, а Україні бракує адекватного законодавства в галузі міграційної політики та міграційного контролю [10].
Насамперед йдеться про необхідність ухвалення базового закону, який би визначав концептуальні підходи до здійснення міграційної політики.
На жаль, спроби ухвалення такого закону, підготовленого і схваленого урядом, протягом 2009 року були заблоковані через традиційні для українського законодавчого органу маніпуляції із внесенням альтернативних законопроектів – при чому представниками коаліційних фракцій, які, за ідеєю, мали б підтримувати урядові законопроекти.
Отже, міністерством юстиції було розроблено проект Закону України "Про Концепцію державної міграційної політики України", який внесено на розгляд Верховної Ради України (законопроект №3506 від 18 грудня 2008 року). За підсумками обговорення на пленарному засіданні ВРУ 1 квітня 2009 року законопроект було відхилено – не було прийнято навіть пропозицію про направлення на повторне перше читання.
Відповідно до доручення КМУ від 24 квітня 2009 року №22716/1/1-09 Мінюст розробив новий варіант закону. 19 серпня 2009 року законопроект було схвалено на засіданні КМУ, а 2 вересня 2009 року зареєстровано у Верховній Раді (№5085). Законопроект було внесено до порядку денного пленарного засідання ВР 17 грудня 2009 р, але станом на середину січня до розгляду цього документу справа так і не дійшла.
При цьому і в першому, і в другому випадку народні депутати вносили альтернативні законопроекти, паралельний розгляд яких був і лишається фактором гальмування проходження більш якісних урядових законопроектів з цього питання.
У вересні 2008 року група депутатів з урядових фракцій внесла проект Закону України «Про основні засади державної міграційної політики України» (реєстр. № 3158 від 16.09.2008 р.), внесений народними депутатами України Кармазіним Ю.А. та Шаровим І.Ф. Автори наполягали, що документ не є тотожнім урядовому законопроекту, адже є не суто концептуальним, але визначає «засади регулювання міграційних процесів», які мають регулюватися виключно законами України – відповідно до пункту 10 частини першої статті 92 Конституції України, та на виконання рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 червня 2007 року "Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності". Законопроект було відхилено разом з урядовим варіантом 1 квітня 2009 р.
Майже одразу (за два тижні) після внесення переробленого урядового законопроекту (№5085) зазначена група депутатів у розширеному складі (Кармазін, Шаров, Гнаткевич, Бондик, Бондар) внесла альтернативний законопроект (№5085-1 від 16.09.2009) «Про Концепцію державної міграційної політики», який нині розглядається як альтернативний і, як і урядовий проект, був внесений до порядку денного ВР 17 грудня 2009 року. Загалом, навіть при поверховому розгляді документ вражає своєю низькою якістю. Згідно висновку Головного науково-експертного управління ВРУ деякі розділи «за своєю формою і змістом більше нагадує статтю, ніж нормативно-правовий акт» [11].
Ситуація із концептуальним документом щодо міграційної політики свідчить, на нашу думку, про свідоме гальмування розгляду урядового законопроекту шляхом внесення альтернативних (хоч і вочевидь слабше підготовлених) депутатських проектів.
Натомість, значно продуктивнішим було б ухвалити урядовий законопроект у першому читанні, і далі доопрацювати положення щодо механізмів впровадження, адміністрування та законодавчого забезпечення реалізації міграційної політики.
Важливість ухвалення концептуального закону зумовлена тим, що лише після його ухвалення може бути реалізоване внесення змін і доповнень до цілої низки діючих законів.
Йдеться, зокрема, про включення до Закону України «Про біженців» нових положень про допоміжний, гуманітарний та тимчасовий захист, а саме введення в законодавство положень щодо правового статусу осіб, яким було відмовлено у наданні статусу біженця, але які з об’єктивних загальних причин не можуть повернутись до країни їх походження або останнього проживання.
Мін’юстом розробляється нова редакція Закону України «Про біженців», що включатиме положення про допоміжний, гуманітарний та тимчасовий захист, однак, відповідно до орієнтовного плану законопроектних робіт на 2009 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету міністрів України від 18.02.2009, термін внесення законопроекту до КМУ – у двомісячний строк після затвердження Верховною Радою України Концепції державної міграційної політики.
Законом України слід також запровадити в Україні інститут притулку, право на який для іноземців та осіб без громадянства встановлено частиною другою статті 26 Конституції України.
Необхідно внести зміни до Кримінального Кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення, якими посилити відповідальність за незаконну спробу перетину державного кордону та незаконне перебування в Україні (наразі ці норми є ліберальнішими, ніж в країнах ЄС).
Деякі з вказаних завдань знайшли відображення у законопроекті «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань міграції» (№2232), повторно внесеному народним депутатом Г. Смітюхом 06.04.2009 р. (після того, як 17 березня 2009 р. парламент направив його перший варіант на повторне перше читання). 22 січня 2010 року Верховна Рада ухвалила даний законопроект в першому читанні.
Серед змін, передбачених цим законопроектом – запровадження інституту притулку (внесення змін до статті 4 Закону України „Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”), впорядкування процедури видворення за межі України (стаття 32 того ж Закону) та посилення відповідальності за порушення міграційних правил (зміни до відповідних статей Кримінального кодексу та Кодексу про адміністративні правопорушення. Втім деякі інші положення цього законопроекту є слабкими, потребують уточнення і доопрацювання. Оптимальним шляхом внесення відповідних змін до міграційного законодавства є подання і ухвалення урядового законопроекту, підготовленого у відповідності з Концепцією державної міграційної політики.
Законодавчого врегулювання потребує також і процес створення єдиного органу виконавчої влади, з проблем міграції. Нагадаємо, що питання створення єдиного міграційного органу та організації співпраці між ним та відповідними структурами ЄС тривалий час знаходиться в предметному полі відносин Україна-ЄС. В рамках Плану дій з юстиції і внутрішніх справ (підписано у 2002 р, оновлено у 2007 р.) Україна взяла на себе зобов’язання створити такий орган і ухвалити відповідне законодавство. Створення і забезпечення діяльності такого органу, поміж іншого, є одним з важливих елементів «Дорожніх карт до безвізового режиму».
Нині управління міграційною політикою в Україні є інституційно розпорошеним. Його здійснюють:
– Міністерство праці і соціальної політики, (питання економічної міграції та соціальні аспекти міграції);
– Державний комітет у справах національностей та релігій (що перебуває у перманентному стані реорганізації);
– Міністерство внутрішніх справ;
– Міністерство охорони здоров’я;
– Міністерство закордонних справ;
– Міністерство юстиції (ініціює законодавчі ініціативи).
Відсутність єдиної міграційної служби, на думку експертів Національного інституту стратегічних досліджень, суттєво стримує вирішення наступних проблем:
• контролю над нелегальною міграцією та забезпечення права на притулок;
• скоординований міжвідомчий контроль над в’їздом, перебуванням іноземців та осіб без громадянства в Україні та їх своєчасним виїздом за межі території держави;
• налагодження належного механізму обміну інформацією між МЗС, МВС та Адміністрацією Держприкордонслужби про осіб, яким видано візи на в’їзд в Україну, які в установленому порядку прибули і зареєструвалися в пунктах пропуску через державний кордон України, а також про осіб, яким заборонено в’їзд в Україну [12].
24 червня 2009 року постановою Кабінету Міністрів України №643 „Про утворення Державної міграційної служби України” утворено на базі Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що ліквідується, Державну міграційну службу як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ. Згідно постанови, Державна міграційна служба є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах міграції, громадянства, імміграції, реєстрації фізичних осіб. Державна міграційна служба є правонаступником Міністерства внутрішніх справ та Державного комітету у справах національностей та релігій у частині наданих їй повноважень у сфері міграції, громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб.
Незважаючи на очевидну потребу у створенні такої служби, президент призупинив дію окремих частин постанови, оскільки з юридичної точки зору процедура її створення виглядала такою, що суперечить Основному закону: «Згідно частини третьої статті 17 Конституції України, організація і порядок діяльності відповідних військових формувань і правоохоронних органів держави, які забезпечують державну безпеку і захист державного кордону України, визначаються законом. За розпорядженням пункту 22 частини першої статті 85 Конституції України, визначення функцій МВС України належить до повноважень Верховної Ради України. Пункт 10 частини першої статті 92 Конституції України передбачає, що принципи регулювання міграційних процесів визначаються виключно законами України».
Отже слово знову за українськими законодавцями. Тим більше, що запропонований постановою Кабінету Міністрів України варіант реформування системи державного управління у сфері міграції не в повній мірі відповідає завданням щодо закріплення за єдиним центральним органом виконавчої влади виконання всіх функцій у сфері міграції – останні залишаються розпорошеними між декількома центральними органами виконавчої влади, зокрема, Міністерством праці та соціальної політики, Міністерством закордонних справ, Адміністрацією Державної прикордонної служби України тощо [13]. Слід врегулювати дане питання, ухваливши Закон України «Про Державну міграційну службу України» на основі доопрацьованої постанови Кабінету Міністрів України №643 від 24.06.2009 року.
Незважаючи на відсутність наразі остаточно визначеного нормативно-правового статусу Державної міграційної служби, Кабмін вже подав до ВРУ Проект Закону Про внесення зміни до деяких законодавчих актів України (щодо питань провадження у справах міграції та реєстрації фізичних осіб) №5278 від 26.10.2009, яким пропонується легітимізувати даний орган шляхом внесення змін до діючого законодавства: Кодексу про адміністративні правопорушення, законів "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, та "Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів” тощо. На нашу думку, внесення даних змін виправдано робити після того, як буде ухвалено Закон про Державну міграційну службу, яким створення даної служби буде остаточно врегульовано у цілковито легітимний спосіб, у відповідності до Конституції України.
Охорона кордону
Ухвалені 3 квітня 2003 року Закони України "Про Державну прикордонну службу України” [14] та "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України "Про Державну прикордонну службу України” свого часу стали суттєвим кроком уперед у переході від мілітаризованого формату радянського зразка до нової концепції прикордонної служби як правоохоронного органу.
Втім вітчизняне законодавство з питань кордонів вимагає подальшого розвитку в напрямку створення сучасної системи інтегрованого управління кордонами з урахуванням Кодексу Шенгенського кордону (Schengen Border Code) [15] та інших стандартів європейського права.
19 червня 2006 року Президентом України було підписано Указ №546/2006 Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року [16]. Цей документ вперше вводить в правове поле України європейську концепцію «інтегрованого управління кордонами» і передбачає у визначені Указом терміни «створити сучасну інтегровану систему охорони державного кордону».
Згідно Указу, і затвердженої ним Концепції, до закону «Про державну прикордонну службу України» та низки супутніх законів та кодексів мають бути внесені зміни, які повинні:
• оптимізувати структуру Державної прикордонної служби України та реформувати її систему управління;
• реформувати систему підготовки особового складу з урахуванням загальноєвропейських стандартів;
• створити ефективну систему логістики, в тому числі забезпечити технічне переоснащення підрозділів з охорони державного кордону сучасними засобами;
• забезпечити відкритість діяльності Державної прикордонної служби України та заходів щодо її розвитку для демократичного цивільного контролю.
• забезпечити послідовну адаптацію законодавства України про державний кордон до законодавства Європейського Союзу;
• удосконалити нормативно-правові акти, що регулюють діяльність оперативних підрозділів;
• удосконалити правовий механізм участі органів охорони державного кордону у кримінальному судочинстві та застосування юридичної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон, зокрема встановлення адміністративної відповідальності за:
– плавання і перебування невійськових суден у заборонених для цього районах територіального моря та внутрішніх вод України;
– провадження без дозволу компетентних органів промислової, дослідної та пошукової діяльності іноземних невійськових суден у територіальному морі та внутрішніх водах України;
– повторне порушення прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон;
– проникнення або намагання проникнути на транспортні засоби закордонного прямування з метою незаконного виїзду з території України;
– перешкоджання посадовим особам органів охорони державного кордону в проведенні огляду транспортних засобів та невиконання водіями вимог щодо зупинки.
Ситуацію ускладнює факт, що не всі рішення президента та РНБО із зазначених питань повністю узгоджуються із потребою перетворення ДПС на сучасний правоохоронних орган. Наприклад, Указом Президента України від 08.04.2008 № 311/2008 було схвалено рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року "Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів" і затверджена Концепція реформування кримінальної юстиції України, В цьому документі немає згадки про реформування Державної прикордонної служби в напрямку перетворення її на правоохоронний орган європейського зразка.
Як наслідок, ані в уряду, ані в законодавців немає єдиного уявлення щодо методів подальшого реформування ДПС, про що свідчить, зокрема, внесений 12.03.2008 проект Закону України «Про Державну прикордонну міліцію» №2205 (автор – Г.Москаль, фракція НУНС), який передбачає створити Державну прикордонну міліцію (як правоохоронний орган) на базі існуючої ДПС, і з підпорядкуванням нової служби МВС України, яка має перебрати на себе значну частину функціональних повноважень Державної прикордонної служби України. При цьому ДПС має залишитись як воєнізований орган, що забезпечує фізичну охорону кордонів. Такий підхід не відповідає європейській практиці, веде до нераціонального розпорошення функцій та відповідальності. Даний проект було знято з розгляду 03.02.2009 р. без ухвалення рішення, отже, питання законодавчого забезпечення реформ ДПС України досі залишається відкритим і потребує належної професійної уваги українських законодавців.
Висновки:
Українське законодавство у сферах, що беруться до особливої уваги Європейським Союзом в процесі переговорів про надання безвізового режиму, залишається суттєво недосконалим.
Темпи і якість законодавчої роботи за напрямками міграційна політика, безпека документів, захист персональних даних, управління кордонами та антикорупційна політика є незадовільними.
Робота над вдосконаленням відповідного законодавства вимагає скоординованих і систематичних зусиль з боку Кабінету міністрів, профільних міністерств, парламентських комітетів та парламенту в цілому із залученням незалежних експертів, як з України, так і з Європейського Союзу.
Український законодавчий орган має продемонструвати політичну волю та деполітизований, системний та професійний підхід для заповнення прогалин у вітчизняному законодавстві з метою забезпечення свободи пересування для громадян України в Європі та світі.
Доповідь підготовлено за підтримки "Європейської програми" Міжнародного фонду "Відродження" в рамках проекту Громадське сприяння набуття Україною безвізового режиму з ЄС.
Посилання
1. Звернення УГСПЛ стосовно обов’язкового зняття біометричних даних іноземців при видачі віз http://eu.prostir.ua/news/234200.html
2. http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T091710.html
3. Указ Президента України Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=546%2F2006&pass=4/UMfPEGznhhYvZ.Zi2RzoVXHI4PEs80msh8Ie6
4. Микола МЕЛЬНИК, Микола ХАВРОНЮК. Нові антикорупційні закони: пил в очі чи граната в руках мавпи? // Дзеркало тижня № 50 (778) 19 — 25 грудня 2009. http://www.dt.ua/1000/1050/68092/
5. Звернення УГСПЛ стосовно обов’язкового зняття біометричних даних іноземців при видачі віз http://eu.prostir.ua/news/234200.html
6. За кожним тепер стежитимуть http://www.epochtimes.com.ua/articles/view/5/6877.html
7. Білан І. Огляд міжнародного законодавства в сфері регулювання захисту персональних даних
http://www.uapp.org/legal_library/12/50.html
8. Білан І. Проблеми правового захисту персональних даних
http://www.ucipr.kiev.ua/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=6032696
9. Висновок на проект Закону України «Про захист персональних даних» (реєстр. № 2273) Головного науково-експертного управління ВР України від 09.04.2008
10. Інституційне забезпечення міграційної політики держави. Національний інститут стратегічних досліджень
http://www.niss.gov.ua/monitor/januar2009/7.htm#_ftn18
11. Висновок Головного науково-експертного управління на проект Закону України «Про Концепцію державної міграційної політки» (реєстраційний № 5085-1) http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=36153
12. Інституційне забезпечення міграційної політики держави. Національний інститут стратегічних досліджень
http://www.niss.gov.ua/monitor/januar2009/7.htm#_ftn18
13. Інституційне забезпечення міграційної політики держави. Національний інститут стратегічних досліджень
http://www.niss.gov.ua/monitor/januar2009/7.htm#_ftn18
14. Верховна Рада України. Закони України "Про Державну прикордонну службу України”
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=661-15&test=4/UMfPEGznhhDqI.ZiDGbcvPHI45Qs80msh8Ie6
15. Regulation (EC) 562/2006 of the European Parliament and the Council of 15 March 2006 establishing a Community Code of the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code)
http:// europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/l14514_en.htm
16. Указ Президента України №546/2006 Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року
http:// zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=546%2F2006&pass=4/UMfPEGznhhYvZ.Zi2RzoVXHI4PEs80msh8Ie6
